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王卫星:联合作战指挥体制如何高效运行

2015-12-03 09:08:01 来源:参考消息网 责任编辑:董磊

核心提示:深入分析各国军队改革指挥体制的思想理念、方法路径和利弊得失,研究把握其中带规律性的东西,对于搞好改革筹划设计,提高改革效益,具有重要的参考价值。

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  美韩两国军队每年举行大小演习达200多次。图为4月11日美军OH-58D型“基奥瓦勇士”武装侦察直升机在韩国领空参加大规模联合作战演习。(美联社)

《参考消息》12月3日报道 外军作战指挥体制改革,重在以联合为指向,在调整指挥职能、指挥关系和指挥重心上下工夫。深入分析各国军队改革指挥体制的思想理念、方法路径和利弊得失,研究把握其中带规律性的东西,对于开阔我们的视野,激活我们的思路,搞好改革筹划设计,提高改革效益,具有重要的参考价值。

作战指挥与建设管理适度分离

战后世界主要国家的军队改革,都遵循了作战指挥权与建设管理权适度分离分工的原则。分的目的,是为了专业化的建、联合化的用。从更深层次意义上讲,是为了确保国家最高当局对军队这个特殊强力集团的政治控制。

从外军联合作战指挥体制改革的路径来看,作战指挥与建设管理在顶层实施一元化领导,在某些层级,权力相对分离,这也是构建联合作战指挥体系的必要基础和前提条件。早在1958年艾森豪威尔进行国防改组,美军就开始推动作战与行政两条指挥控制线相对分离。《1958年国防部改组法》明确指出“取消各军种以前作为‘执行代理人’所享有的指挥部队的法定权威”;“建立两个指挥渠道:针对已部署部队的作战渠道和针对支援任务的行政渠道”。总统和国防部长负责作战指挥和建设管理的全局;战区司令部和职能司令部负责作战筹划和指挥;军种负责各自部队的人事、训练、装备、编制、经费、后勤等业务,向战区司令部司令提供参战部队。

例如,第6舰队在训练和装备方面走的是海军指挥系列,但当它被部署到地中海时,它就要接受负责地中海的联合司令部——美国欧洲司令部的作战命令。目前,美军已经形成了在国防部长以下、战区军种组成部队以上两权分开的基本格局。建设管理从国防部、军种部往下走;作战指挥从国防部、作战司令部往下走,两者在职能分工、运作流程等方面的界面,切分得相对合理,也比较清楚。

俄军也形成了作战指挥权与建设管理权适度分离的体制。与美军相比,俄军分得没有那么彻底。1998年,俄军提出区分两大职能的基本原则,即“在战略级指挥机关尽量分,在战役—战略级尽少合,在战役、战役战术和战术级则完全合”。目前,俄军主要在国防部机关、总参、军种层级,推动作战指挥与建设管理职能的相对分离:一是军种把作战指挥权交给了总参,实现了作战指挥权的统一;二是总参把若干行政管理的职能交给了国防部和各军种司令部。也就是说,总统和国防部长负责军队建设和运用的全局;总参谋部负责战略筹划和战略指挥;联合战略司令部负责指挥战略方向联合作战;三军种司令部主要负责本军种部队建设。比如,目前俄军在叙利亚的空袭行动,就是由总参作战总局实施总体指挥,由俄设在拉塔基亚基地的航空兵司令部实施具体指挥,空天军总司令部不作为一级指挥机构直接参与。英、法等国军队和日本自卫队的各个军种,目前也都交出了作战指挥权,基本形成了作战指挥与建设管理这两条比较清晰的链路。

从中可以看出,各国在军队改革中,推动作战指挥权和建设管理权相对分离的深层次原因,就是现代条件下军队结构日益复杂,分工更加精细,作战指挥与建设管理已经成为既密切相连、又各具特点的两个领域。这样做,有利于联合作战指挥机构强化核心职能,专司作战指挥,保证指挥的高效统一。美军推动两权分离,还有自身的一个重要原因,就是美军二战后各军种有些坐大,权力过重,“军种至上主义”盛行,而美国的政治文化,强调权力的相互制约平衡,需要对军种权力加以抑制,以确保对军队的政治控制。

纵观外军推进作战指挥权与建设管理权分离的实践,有三个共性的做法值得重视:一是瞄准方向,持续推动。尽管主要国家军队推动两权分离,有的比较彻底,有的还留有尾巴,但都认为这是一个大的趋势,迟早都要搞。二是立足实际,合理确定分离的层级和程度。世界各国对军队的政治掌控都很严,在最高层都是一元化的,哪个国家的政治领导人都不会放弃军权,总统就是武装力量的最高统帅。差别仅仅在于分离的程度。三是军种交出指挥权、退出指挥链,需要一个过程,不搞一刀切、一步跨。剥离军种作战指挥权也不是绝对的。比如,俄罗斯的战略火箭兵和空降兵这两个独立兵种,现在仍然保留着作战指挥权。

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