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丁皓:印度军改力求突破发展瓶颈

2015-12-18 09:00:35 来源:参考消息网 责任编辑:董磊

核心提示:进入21世纪,为适应世界军事形势和战争形势变化的需要,印度启动了新一轮军事改革,旨在解决制约国防和军队发展的一些瓶颈问题,为军队向信息化转型做好制度和机制安排。

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1月21日,在共和日阅兵彩排期间,印军“布拉莫斯”武器系统行进在首都新德里国王大道上。(摄影 郑焕松)

《参考消息》12月18日报道 经过独立以来60多年的建设,印度建立起一支规模位居世界第三的正规军事力量,以及规模庞大、种类众多的准军事部队和后备力量,确保了国家的安全稳定。进入21世纪,为适应世界军事形势和战争形势变化的需要,印度启动了新一轮军事改革,旨在解决制约国防和军队发展的一些瓶颈问题,为军队向信息化转型做好制度和机制安排。

重点改革三大领域

一般认为,印度军事改革始于2001年2月26日内政部长阿德瓦尼领导的部长小组向政府呈交的有关国家安全、国防和军事问题的报告。有两个主要因素影响这一轮军事改革:一是1998年核试验所引发的严重后果,另一个是1999年印巴卡吉尔冲突的深刻教训,后者是更为重要的因素。

印巴卡吉尔冲突发生后,印度举国上下深感震惊,并要求彻底检讨在安全、情报和国防等领域存在的问题。为平息公众的不满,印度政府成立了卡吉尔评估委员会,评估冲突原因,检讨国防安全问题,并提出应对措施。该委员会最后向印度政府递交了一份报告。为落实该报告提出的建议,瓦杰帕伊总理于2000年4月下令组建了一个由内政部长阿德瓦尼为组长、包括国防部长费尔南德斯等在内的部长小组,总体评估国家安全问题并提出解决方案。2001年2月26日,部长小组向瓦杰帕伊呈交了关于国家安全与国防改革措施的报告,并获得印度政府批准,由此拉开了印度当前军事改革的序幕。

印度军事改革范围广泛,涉及国家安全、国防领导体制、作战指挥体制、情报体制、国防工业体制,以及边境管理、军地关系、反恐作战、军人待遇等众多领域。纵观十余年来印度军事改革的轨迹,虽然不同阶段改革的侧重点有所不同,但围绕高层国防领导体制、作战指挥体制和三军一体化的改革始终贯穿全过程,这是印度当前军事改革的重点,也是影响军事改革的瓶颈所在。

印军是在继承英印殖民军的基础发展而来。这支军队不仅承袭了英国殖民者的安全、防务思想,也全盘接受了一套英式的军事体制。印度独立后,在此基础上加以发展,逐步形成了目前以“文官治军、三级决策、三军分立”为基本特色的国防体制。

所谓“文官治军”,就是国防部掌控军队的领导管理体制。印度宪法规定,国防部由文官组成,是实体性部门,列入政府编制序列,拥有全面的军政权和军令权。所谓“三级决策”,就是建立由最高国防决策机构、统一的国防领导机构、军队执行机构组成的三级国防决策体制。在这一决策链中,以总理为首的内阁安全委员会为最高国防决策核心机构;国防部是最高的国防领导机构;军方处于最低层次,只有执行建议权,而无决策权。所谓“三军分立”,就是军队不设统一的统率机构(如总参谋部),陆海空三军分别建立各自的作战指挥体制。

印度建立“文官治军、三级决策、三军分立”的国防体制,一方面确保了文人政府从权力结构、决策程序和军事预算等各方面对军队实施控制,有效管住了军队,避免了发生军人参与军事政变的风险;另一方面,印度陆海空三军独立平行、自成体系的体制,提高了海、空军的地位,便于政府直接向海、空军拨款,给予特殊优厚的发展条件。但随着时间的推移,特别是经过战争实践,这一体制的弊端也显而易见,突出地表现为责任与权力分离、决策与执行脱节。从一定意义上讲,管住了军队,却牺牲了战斗力。主要表现在:

首先,从国防决策体系看,重大的军事决策权集中在内阁委员会和国防部手中,军方无权参与决策,容易造成决策失误。由于决策者没有军事背景,不谙军事规律与特点,只是从政治角度考虑问题,因而难免在决策上出现失误。如1962年的中印边境战争,印军认为失利的主要原因之一就是政治领导人和文官独断专行,战略决策缺乏军事考量,造成军事行动失误。

第二,从领导管理体制看,国防部与军方之间存在权责分离、决策与执行脱节的现象。一方面,三军司令部只是在国防部领导之下的执行指挥机构,但却不在国防部组织系统内,军队的财权、物权、调动权和福利待遇等均由国防部掌控;另一方面,国防部长和国防秘书等都是“政治性”任命的文官,一般都是到期离职,频繁更迭使他们不能深入了解国防和军事事务,同时又缺乏专业和技术背景,造成决策频繁失误。如印度经常出现花大价钱买来的武器装备不实用、不适用的问题,但失误的责任和骂名却要由军队承担。

第三,从作战指挥体制看,陆海空三军各成系统,各自为政,严重影响军队的全面建设和联合作战能力的提高。由于没有统一的统率机构(总参谋部),参谋长委员会只是一个协调机构,既没决策权,也无否决权,造成军队建设缺乏整体协调。决策上的不协调表现在作战上的不协同、不合作,各打各的仗。第一次印巴战争,主要是陆军打的,空军只提供了运输支援,海军则未加使用。1965年的印巴第二次战争中,担任陆军参谋长并兼任三军参谋长委员会主任的乔杜里将军,认为这场战争只是陆军的事,动用海、空军将是偶然的,因此没有通报海、空军。1999年的印巴卡吉尔冲突,空军甚至拒绝出动作战飞机参战。

为此,印度多年来一直试图对国防体制进行改革,以解决功能紊乱的问题。在领导体制方面,采取的主要措施有:一是使三军参谋长列席内阁安全委员会会议,并成为国防安全委员会成员,参与最高国防决策,解决国防政治、外交与安全脱节问题。同时,成立国家核管理局和战略力量司令部,既确保了文人政府对核武器的绝对控制,又使军队领导人进入了核武器决策圈。二是改组国防部,将陆海空三军总部与国防部合并,增加国防部军官人员比例,以减少决策渠道,增进协调与融合,增加国防管理和决策的专业性和科学性,消除高层领导管理体制存在的权责分离、决策与执行脱节问题。三是设立国防参谋长,使其成为参谋长委员会的常设主席和政府的唯一“首席军事顾问”,行使全军联合作战指挥权,以解决陆海空三军种各自为政、各自为战、缺乏协调的现象。四是以现有陆军军区、空军地区指挥部、海军地区司令部为基础,按地域编成战区联合司令部,指挥权由战区居支配地位军种的指挥官负责,统一指挥战区内三军种部队的作战。为此,印军在孟加拉湾方面成立了安达曼-尼科巴三军联合司令部,统一指挥辖区内三军种所有部队及海岸警卫队,并以其作为试点,待时机成熟时向全军推广。

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