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博尔顿《事发之屋:白宫回忆录》学术讨论会综述

近期,北京大学国际战略研究院举办美国特朗普政府前国家安全事务助理博尔顿新著《事发之屋:白宫回忆录》一书的视频学术讨论会。来自北京大学、中国人民大学、中共中央党校、中国现代国际关系研究院等机构的20余名专家学者参加了会议。与会者结合该书内容和各自的研究领域,就特朗普政府的对外战略、外交决策机制、美国与世界主要国家和地区的关系及发展前景,以及美国的军控和全球治理政策等问题进行了讨论。会议由北京大学国际战略研究院副院长、国际关系学院副教授于铁军主持。现将讨论会主要内容综述如下。

关于美国的对外战略

北京大学国际关系学院教授、国际战略研究院特约研究员朱文莉认为,作为国家安全事务助理,博尔顿有自己的大战略追求。但是,该大战略距离实现依然遥远,简言之就是存在三个“摆不平”。首先,安全议题和经济议题始终摆不平。博尔顿认为应该把经贸谈判置于整体大战略的指导之下,但特朗普政府却并非如此处理。其次,博尔顿依然摆不平2017年出台的《国家安全战略报告》里所提中、俄、伊、朝四大威胁的排序。他认为这几个威胁同属第一层次的威胁,而中国又位列第一层次的首位。但博尔顿此书涉及中国的篇幅实际上并不多,四大威胁中谈朝鲜威胁最多,然后是伊朗,俄罗斯加上乌克兰讨论也比较多,谈中国那一章还不如谈委内瑞拉的篇幅长。最后,博尔顿在旧包袱和他想做的新事情之间也摆不平。美国难以甩掉各种旧包袱,但又拿不出很多手段对付中国这个“新威胁”,还差一点在委内瑞拉和伊朗开辟新战场。如果美国无法处理好这些累积的战略负担,同时又开辟新战场,那么美国很难有足够的力量应对中国。中美经贸摩擦应该放在这个大背景之下来研读。经过三年的火力侦察,美国从各个方面对华施压,力度虽大,但毕竟还不是全面进攻,因为其内部无法做到协调一致。

朱文莉由此指出,美国的战略追求和实际能做到的事情之间存在较大差距,而且很多是中长期内仍会存在的问题。美国真正的大战略辩论必须在解决这些问题的基础上才能产生一个较为明确的答案。不论今年美国总统大选结果如何,下一届政府必须协调政策目标和手段,协调内部的不同意见,确保目标和手段之间的平衡。

北京大学国际关系学院助理教授、国际战略研究院特约研究员雷少华认为,从全球战略的角度来看,本书反映了安全问题依然是美国最核心的考虑。在美国的外交布局中,中国是美国长期的战略竞争者,而不是眼前最突出的安全威胁。对美国而言,中国在美国的全球安全战略里可能没有我们想象的那么重要或者那么危险。

关于美国的外交决策机制和人物

中国人民大学国际关系学院副教授刁大明认为,该书揭示了特朗普政府外交决策具备以下特点:第一,特朗普家人的作用和影响很大,如特朗普的女婿库什纳,这在以往美国政治中殊为少见。第二,特朗普用人逻辑比较特殊,其所用之人要么符合特朗普的喜好,要么比较吸引媒体的眼球,在媒体上比较有“话题感”,媒体对决策的影响比较大。第三,特朗普政府的决策类似公共决策中的“垃圾箱模式”,即把不同政策建议写在纸上、揉成一团并放到垃圾箱里抖动,最后跑出来哪一个,哪一个就成为最后决策,反反复复,朝令夕改,这在以往白宫的决策中也是很少见到的。

刁大明认为此书或产生以下影响:首先,此书揭露出一些涉及特朗普政府决策程序的内部信息,因此可能会减少特朗普未来的决策空间,并导致美国对外政策不得不回到传统轨道。其次,该书将进一步强化特朗普反建制的形象,加剧共和党内部支持特朗普和反对特朗普的两极化趋势,但不会对支持特朗普的基本盘产生重大影响。再次,该书可能会加剧美国公众对美国政治精英的负面印象,降低民众对总统政治的信任度。尼克松时期曾发生过“水门事件”,现在的情况类似于一个“水门时刻”。这可能还只是美国政治衰败的冰山一角,暴露了美国总统制反复出现的危机。

北京大学历史系副教授牛可认为,特朗普对美国的外交权势集团和“深层国家”有巨大冲击,这对美国外交政策的长期影响造成很多不确定性,可能会进一步加剧对外政策权势集团的分裂和衰落。就此还有一些趋势需要进一步观察。

北京大学国际战略研究院特约研究员赵明昊认为,该书除了突出特朗普政府“家人掌政”这一问题之外,也提示我们重视一些人物在外交决策过程中的作用,如副总统彭斯和白宫幕僚长梅多斯;相应地,国际问题研究中的人物研究也需要进一步加强。关于决策机制,赵明昊认为博尔顿本人青睐“斯考克罗夫特模式”,但当下美国国家安全委员会面临架构设置、议题设置和功能性领域划分等一系列问题,值得继续关注。

北京大学国际关系学院副教授节大磊认为,特朗普和博尔顿均不希望美国的行为受到任何限制,而且两人都立场强硬,这使两人可以走到一起。但是,博尔顿是立场一贯的新保守主义强硬派;而特朗普只是希望有一个强硬的形象有利于谈判,倾向于在海外进行战略收缩,根本思路的分歧意味着两人最后的分道扬镳在所难免。

雷少华指出,在博尔顿看来,特朗普政府在外交决策和手段以及全球战略上是非常混乱的。但是,特朗普政府的外交决策实际上并没有失序和失控,特朗普执政期间美国对外使用武力的情况是很少的。不管领导人如何糊涂,美国长期的决策机制中依然有暗含的制约机制,而正是其内部的制约机制才使美国的整个外交决策没有走向全面失衡。

北大2

关于美国与世界主要国家和地区的关系及发展前景

中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员孙成昊认为,博尔顿有关欧洲的叙述印证了特朗普任内美欧关系出现问题的三个领域:经贸、全球治理和多边外交、安全。在经贸领域,美国强势压欧洲让步;在全球治理和多边外交领域,美国单边主义和欧洲多边主义迎头相撞;在安全领域,北约军费分摊成为美欧之间的突出问题。这些都给研究美欧关系提供了一些线索和视角。未来美国大选结果可能会对美欧关系带来很大影响。如拜登当选,美国将强化和欧洲盟友的合作,携手改革全球经济机制,并鼓励欧洲分担美国在地区问题上的一些责任。另一方面,虽然届时美国在北约军费分担问题上将不会过分施压欧洲,但存在于美欧军事同盟之间的同盟困境问题在短期内仍难以消解。

孙成昊进而分析了美欧关系的三种前景:第一,美欧关系延续现有趋势,双方建立菜单式、议题式合作关系;第二,欧洲壮大,美欧关系更加均衡,中美欧互相牵制和合作;第三,衰落的美欧面对崛起的中国,激活跨大西洋关系,联手对华。

关于美俄关系,北京大学国际战略研究院执行副院长关贵海认为,该书有三点值得关注。首先,在美国看来,俄罗斯并不可怕,而且俄罗斯与美国在战略意义上的默契一直存在,这印证了中国国内对俄罗斯的猜测和担心,尤其是在军控和核裁军领域。其次,特朗普并没有从大国博弈的战略视角看待乌克兰,乌克兰对特朗普来说仅仅是一个可以置换的棋子。当国内政治需要时,特朗普可以毫不犹豫地将乌克兰的安全置之脑后。再次,美俄在中东问题上保持着比较充分的战略沟通和互动。这表现在美国动武之前要先与俄罗斯沟通,比如在叙利亚问题上;在处理与伊朗关系问题上,俄罗斯也与美国保持着沟通;而且俄罗斯与美国均十分重视以色列。此书出版后,俄罗斯的反应比较激烈。引人关注的反应有两点,一是对令俄罗斯比较尴尬的话题既不公开否认,也不承认,以比较模糊的方式淡化处理;二是认为该书没有什么价值。关贵海认为,该书对美国对外政策确实没有什么反思;对如何处理与中俄两个竞争对手的关系,书中也并未提出相应的路径设计。

北京大学外国语学院副教授、国际战略研究院特约研究员吴冰冰就该书中涉及较多的美国和伊朗、叙利亚和土耳其关系部分进行了解读,重点讨论了美伊关系。关于伊核协议,吴冰冰指出,特朗普和博尔顿均认为该协议不但没有有效地阻止伊朗的核计划,反而强化了伊朗自身的能力和地区影响力,因此美国必须退出该协议。博尔顿主张美国对伊朗实行极限施压,即首先退出伊核协议,并停止对伊朗民用核计划的一系列豁免,其次是实施经济类制裁(包括石油制裁),继之以军事打击选项乃至实际运用,最后是为促使伊朗改变其行为而对伊朗实施政权更迭。但美国政府内部对伊政策存在分歧。前国防部长马蒂斯、前国家安全事务助理麦克马斯特、前国务卿蒂勒森,以及财政部长姆努钦等都反对美国退出伊核协议,反对加强对伊制裁,也反对对伊采取军事行动,从而对博尔顿和特朗普两人的对伊政策形成制约。马蒂斯等人虽然先后下台了,但姆努钦还在。此外,围绕伊朗问题,美国也需要与欧盟、俄罗斯、土耳其,以及美国在中东地区的一干盟友相协调。面对这种复杂的状况,博尔顿铁心坚持对伊强硬政策,努力阻止特朗普与伊朗进行谈判接触。而特朗普则既想通过施压来迫使伊朗进行谈判,又拒绝做出任何让步,同时对采取军事行动非常谨慎。最后两人在是否对伊朗进行军事打击问题上矛盾逐渐激化,致使双方关系最终破裂。

关于美国与阿富汗的关系,北京大学国际关系学院副教授、国际战略研究院特约研究员钱雪梅指出,博尔顿认为特朗普在阿富汗问题上没有一以贯之的基本理念,其政策也在不断变化,但从阿富汗“撤军”是特朗普的目标。博尔顿在阿富汗问题上比较务实,而且总体上比较悲观。他的理念就是保护美国的安全,防止再遭受一次恐怖袭击。钱雪梅考察了特朗普政府对阿政策的演变及其制定过程中国防部和国务院之间的矛盾,她认为,特朗普的对阿政策将会产生长期影响。特朗普政府2017年底发表的《国家安全战略报告》改变了2001年以来美国以反恐为核心的国家安全战略议程,但未来阿富汗的实际战略价值并不会降低。由于毗邻中亚和中国,从地缘政治考虑,阿富汗的价值可能还会增加。美国和塔利班签订的《美塔和平协定》以委婉的方式承认了塔利班的作用,正式推动阿富汗政府与塔利班的和解,这对塔利班和美国双方来说都具有重大意义。我们应该为美塔合作关系做好预案。要注意在阿富汗问题上,意识形态只是美国的抓手或工具,对其作用不可过高估计。另一方面,阿富汗和解进程仍面临诸多挑战。塔利班未来肯定要进入政府,为此势必要修改宪法。而在阿富汗,宪法的修改从来都不是通过和平的方式来完成的。

北京大学国际关系学院副教授郭洁结合此书“自由委内瑞拉”一章的相关内容,就美国与委内瑞拉的关系做出了分析。她指出,针对2019年1月因马杜罗连任引爆的委内瑞拉政治危机,博尔顿主张支持以瓜伊多为代表的反对派,将武力威胁与制裁(特别是严厉的石油制裁)相结合,以最快的速度施加足够大的压力,促使马杜罗政权垮台。上述思路让人感到似曾相识,与当年美国对付古巴的逻辑有一脉相承之处。但委内瑞拉的局势并未向美国希望的方向发展,对此博尔顿将责任主要归咎于特朗普在政策上的摇摆不定以及国务院和财政部等官僚部门的混乱、不作为甚至蓄意阻挠,指责特朗普视马杜罗为强人,对瓜伊多则并不信任等。不过,有意思的是,特朗普的直觉可能在某些方面比博尔顿受意识形态驱使的想法更贴近现实。对“门罗主义”的极力推崇和对外交努力的选择性漠视,以及将威胁与制裁的效果绝对化,均从不同侧面反映出博尔顿保守主义思维的执念。

关于美日关系,该书主要是围绕处理朝核问题来展开的。北京大学国际关系学院副院长、国际战略研究院副院长归泳涛认为,在朝核问题上,日本的立场与博尔顿基本一致,那就是不断提醒特朗普对朝鲜要强硬,不要相信朝鲜。当特朗普对朝强硬时,日本非常高兴,赞赏特朗普;而每当朝美举行峰会,或者特朗普不重视朝鲜中短程导弹试验的时候,安倍首相和日本国家安全保障局局长谷内正太郎就告诫特朗普不能相信朝鲜。但总的来看,在导弹问题上,日本与特朗普的政策分歧很明显,看不到实质性的合作。虽然特朗普关注美日贸易问题,书中对此也有提及,但并未谈到具体情况。这可能与博尔顿个人倾向有关,即认为朝核问题、对华关系等安全和地缘政治问题比经贸问题更重要。归泳涛还指出,安倍和特朗普的私人关系很好,但是两人良好的私人关系并未对美日关系产生实质性影响。特朗普不愿卷入日韩矛盾,而是将其国内政治利益置于首位,在国内政治利益范围内对其他问题进行评估。根据国内政治利益来决定美国在其他问题上是否作为,这是我们在观察特朗普政府时应该关注的一点。

《事发之屋》一书对朝鲜半岛问题和美朝关系着墨颇多。北京大学国际关系学院博士研究生李卓认为,围绕特朗普与金正恩在新加坡、越南和板门店的三次见面,该书提供了一些有价值的材料。例如,书中提到,虽然特朗普上台后就一直有与金正恩见面的想法,但美朝新加坡峰会的提议是韩国方面最先提出并从中斡旋才实现的,这是只有该书才有的说法。另外,博尔顿认为特朗普怀有想见金正恩的心结,这促使特朗普在2018年5月24日喊停新加坡峰会后不久又宣布重启峰会。而河内峰会无果而终,则是因为包括博尔顿在内的美国决策圈部分人士以及日本安倍政府一直宣称朝鲜毫无诚意并从中加以阻拦的结果。在博尔顿看来,韩国文在寅政府在朝鲜是否真想弃核的问题上和美国有不同的认识。关于驻韩和驻日美军基地问题,李卓认为美国对韩国的态度更为严厉。美国要求韩国将驻韩美军基地费用分摊额从以前的每年10亿美元增加到每年50亿美元。博尔顿不能理解特朗普为何会在此问题上坐地起价。

在台湾问题上,节大磊指出,就博尔顿而言,很难有人在亲台道路上比他走得更远。而特朗普在台湾问题上则数次扮演了“刹车阀”的角色。这是因为,首先,特朗普考虑到了和中国的贸易谈判;其次,特朗普不希望战争。除了苏莱曼尼事件以外,特朗普在动用武力问题上还是很慎重的。即便如此,近年来美台关系还是有很多提升,台湾当局也对美台关系比较有信心,不太会被书中关于特朗普对台湾态度的一些细节描写所过度影响。

关于军控和全球治理问题

中共中央党校国际战略研究院研究员樊吉社认为,从军控的角度来看,此书值得一读。军控问题很复杂,涉及众多方面。特朗普在此问题上很业余,靠直觉行事,而博尔顿则是该领域一位专业人士,履历和经验丰富。他竭力阻止朝核谈判,主张退出伊核协议和中导条约,因此被一些人称为“军控协议的杀手”。在军控问题上,两人的共同点是都不希望美国受到约束,主张美国退出一些制度性安排和机构。

樊吉社说,在伊核协议问题上,博尔顿的立场非常清晰,反对向国会证实伊朗遵守协议,认为直接退出即可。这一点十分符合特朗普的偏好。博尔顿就伊核问题频繁在《福克斯新闻》发表评论,得到特朗普赏识,由此被任命为接替麦克马斯特的国家安全事务助理人选。他走马上任后便顺利成章地宣布美国退出伊核协议,坚持对伊朗采取极限施压策略。

樊吉社认为,在朝核问题上,博尔顿主张按照“利比亚模式”处理,以特别严厉的方式让朝鲜首先做出承诺并采取行动,然后再给予朝鲜好处。在美朝河内峰会召开之前,博尔顿曾给特朗普做了三次“吹风”,不厌其烦地提醒特朗普不要对会晤太乐观,也不要轻信朝鲜。从某种程度上来说,博尔顿的此番内部操作对特朗普的行为产生了重要影响,可被视为导致美朝河内峰会无果而终的重要原因。

樊吉社说,在中导条约问题上,博尔顿反感美俄两国谈战略稳定,因为这要求美国必须在导弹防御问题上做出退让,而美国不可能在反导问题上做出任何让步。博尔顿推动美国退约的理由有三:其一,俄罗斯不遵守条约,美国也不必遵守;其二,全球战略现实已发生改变,因此该条约的存续自然成为一个疑问;其三,技术进步让很多国家获得了发展中程导弹的技术和能力,因此这个条约要么多边化,要么废除。现在,美国已经正式退出了中导条约。由书中内容概括特朗普政府的军控政策就是:特朗普政府所做的一切都旨在让美国从原有制度性安排中脱身,它不想受任何约束,但并不一定要拉中国进入那一套体系。

北京大学国际关系学院教授查道炯认为,表面上美国政府不断“退群”,对它来说好像是一个损失,但实际上美国的企业、智库、其他实体并没有退出。维系国与国之间关系的根本力量还是产业链、价值链。国家要在国际制度层面最大限度地发挥合作精神,更应该重视认知层面的各类跨国纽带。

结语

北京大学国际战略研究院院长王缉思在最后的总结发言中,就美国决策过程和国际问题研究中的人物作用进行了分析。他认为,很难对当今和未来美国的具体决策人物做深入的跟踪研究,因为美国这样的人物太多、太散,不容易找到抓手,这是个很大的问题。这本书披露的事实说明,在外交决策方面,特朗普受到了不少牵制,很多事情他想干也干不成。特朗普和博尔顿考虑问题经常从个人利益出发,而个人利益如何上升为政府利益和国家利益,则是一个各方博弈的过程。美国的整个国家机器有很多我们看不见的东西,但相对来说其内部还是彼此制衡的。中美体制和文化差异很大,两国之间要相互了解比较困难,因此我们更需要加强对美国的研究。

(本文原文刊载于北京大学国际战略研究院国际战略研究简报第97期,文章观点不代表参考智库立场)

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