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魏玲:大变局下的中国与国际发展合作

中国如何塑造国际发展合作,对国际格局和世界秩序产生怎样的深远影响?2020年是中国开展对外援助70周年。2021年新年伊始,中国国务院新闻办发布《新时代的中国国际发展合作》白皮书。白皮书中的“中国国际发展合作”,是指“在南南合作框架下,中国通过对外援助等方式在经济社会发展领域,包括人道主义援助方面开展的多双边国际合作”。广义的国际发展合作是相关国际行为体基于平等伙伴关系,结合地方实际情况,以消除贫困、提振地方经济为导向的合作实践。随着南方国家兴起,中国将自身发展经验引入国际发展合作,构建平等互利合作的新型发展伙伴关系,积极推动国际发展合作制度变革和“发展-安全”的良性互动,对国际格局、世界秩序发挥重要的塑造作用。

一、南南合作与国际发展

在国际政治研究中,“对外援助”、“发展援助”和“发展合作”常常交替使用。“对外援助”的内容和目标不仅包括经济发展,还包括军事援助。“发展援助”虽然聚焦经济发展,但却意味着“援助方-受援方”这一关系从根本上是不对称、不平等的。与上述两个术语不同,“发展合作”不仅明确指出发展导向,还意味着这是援助方与受援方的共同事业,是合作性质的项目。“发展合作”传达了这样一种认识:推动变革需要对当地具体情况和文化传统有深入了解;而且只有与当地行为体建立伙伴关系,并与之通力合作才能真正有所作为,消除贫困和不平等;将不适合当地情况的解决方案强加于对方,难以实现发展目标。

2008年全球金融危机以来,以中国为代表的新兴国家积极参与全球发展合作,将“南南合作”理念、规范与实践注入国际发展合作。不附带任何政治条件、平等互利、注重实效,是新型国际发展合作的基础规范。它将援助定义为发展中国家之间的相互帮助,从本质上区别于西方的“家长制”和“欧洲中心主义”援助。“传统援助国”把发展援助主要投向受援国的市民社会和制度能力建设,“新兴援助国”则更关注受援国的经济发展,将援助主要投放到基础设施、人力资源培训等方面。传统援助主要采用预算援助和多边援助的方式,新兴援助国主要采用项目援助和双边援助的方式,在具体操作中更为简便快捷,投资促进发展的效果也更直接。此外,发展中国家自身的发展经验,特别是解决相似发展问题的经验,也是“南南合作型”援助的优势。这有助于制定适合特定国情、适合特定地方情况的发展战略,实现可持续发展。

中国同时具有“援助方”和“受援方”的双重身份,在开展对外援助时能感同身受,真正与受援方建立平等发展伙伴关系,尊重地方自主性,注重与当地经济发展计划相对接。中国推动构建平等互利、讲求实效的新型国际发展合作,为全球南方的兴起做出重要贡献。近年来,联合国和世界银行等多边机构越来越多地借鉴南南合作经验,相关援助方也开始邀请越来越多的南方行为体共同参与国际发展合作。全球南方正成为塑造平等、包容、可持续的新型国际发展合作的重要力量。

二、新发展知识与替代发展范式

新发展知识体系是新兴国家在百年未有之大变局进程中塑造全球秩序的重要抓手,也是未来国际社会文化建设的重要内容。二战后发展中国家依照现代发展知识体系所进行的工业化和现代化努力大多失败了。进入21世纪以来,随着对现代发展知识体系的反思和对新兴经济体增长实践的关注,产生了发展中国家依据自身社会文化逻辑构建发展知识体系的潮流。参与式发展是形成中的新发展知识体系的重要内容,包含政治分权、文化主导、技术适应等重要思想。该体系强调国家发展的能动性,认为发展中国家在有为政府的领导下,通过高储蓄、投资和市场对资源的配置,可以实现增长。发展知识既是话语和规范建构,也是社会和秩序建构。

中国是构建新发展知识的重要国际行为体,被称为“塑造全球发展的新力量”。世界银行等国际机构的专家们认为,发展农业、强化相关制度能力和领导力、务实和实事求是的精神、尚贤重教的儒家文化、改革开放、基础设施建设等,都是中国减贫与发展的重要经验。林毅夫认为,中国经济发展是技术和产业不断创新、结构不断变化的过程,在经济发展过程中必须发挥市场和政府的协同作用;逐步推进的改革使中国能够同时实现维护社会稳定、提升经济增长活力两大目标,完成向市场经济的转型。中国的减贫与发展得益于市场和政府相互适应、不断调整的共同进化过程,挑战了有效治理与经济增长之间因果关系的假定。

关于发展范式的讨论,主要集中于“华盛顿模式”和“北京共识”的对比。20世纪90年代,美欧主导国际货币基金组织和世界银行,达成以恢复自由放任的市场经济政策、放弃政府干预、推行私有化、贸易金融自由化为主线的“华盛顿共识”,并借助国际机制和国际协议在全球推行经济自由化改革。“北京共识”是在对“华盛顿共识”进行反思的过程中,由西方学者于2004年提出的。它基于中国经济崛起经验,提供了不同于后者的替代发展范式。“北京共识”与20世纪50-60年代的日本经济模式、60-80年代亚洲四小龙的“东亚模式”都属于亚洲模式,即东亚经济体在集体崛起过程中形成的独特经济发展战略和发展道路,一般包含出口导向、发展型政府、儒家文化三个要素。政府引导发展的两个前提保障,是政治保障与制度保障。政府动员和调动经济资源的权力在发展过程中不断强化,因而能够推动实现经济重构,改变国内经济结构和在世界市场中的地位,实现高速、相对平等的发展。儒家文化中集体主义的社会秩序观,使得发展型政府能够获得政治合法性,经济战略的制度化和有效实施成为可能。儒家文化具有尚贤、重教的传统,人的因素、人力资本和社会资本始终在经济生活中发挥重要作用。儒家文化还提倡勤劳节俭,因而东亚经济体储蓄率高,能够迅速完成工业化的资本原始积累,实现高水平投资,集中财力办大事,迅速完成基础设施建设等推动经济增长的大型项目。

关于新发展知识和替代发展范式的讨论,丰富了人们对发展的理解,也启发了关于非西方国家如何实现有效发展和可持续发展的思考,相关理论与研究范式有望随着全球发展知识的自觉构建得到进一步提升完善。

三、国际发展合作的制度与实践创新

平等互利的合作伙伴、制度与市场的相互调整适应、基础设施建设对经济增长的重要推动作用等发展理念,通过中国推动国际发展合作的制度建设及创新实践,正对国际体系和世界秩序产生重大影响。其中,亚洲基础设施投资银行(“亚投行”)的建立及成功运营,和共建“一带一路”国际合作实践是最为典型的案例。

亚投行是对现有国际经济金融制度体系的增量改革,对现有多边开发机构的补充。五年来,亚投行从最初57个创始成员,发展到今天覆盖六大洲的103个成员,提供了总额近200亿美元的基础设施项目投资,项目涉及能源、交通、金融、水资源、城市发展等,充分体现了以中国为代表的发展中国家几十年来的发展经验。亚投行坚持协商合作、发展共享,与其他多边开发机构形成了良性合作关系,约53%的项目为联合融资,使基础设施建设这一全球经济发展“新红利”惠及各国。亚投行是中国将自身发展经验转化为国际规范、注入国际制度,通过制度化合作塑造国际发展进程和制度秩序的成功实践。

共建“一带一路”倡议是中国提出的,以构建多元协商的合作体系、开放包容的世界经济和以可持续发展为核心的共同体为目标的国际发展合作。“一带一路”建设进程不仅是中国发展经验的分享,也是制度化发展合作的探索。它以务实议程、自愿参与、灵活开放为特征,以促进经济社会可持续发展和发展安全利益为目标,形成了一种务实制度主义合作范式。比如,中国-中东欧国家合作是建立在“需求-供应”基础上的合作,具有很强的务实性。各国根据现实需要和自身条件,依据自愿原则参与议程设置,选择适合自己的议程、项目,在双边和小多边架构中开展合作。自“一带一路”倡议正式启动以来,中国与17个中东欧国家通过多种灵活安排,聚焦发展利益,以政策沟通、经贸合作和社会文化交流为主要内容开展合作实践,务实合作不断扩大深化,为不同大小、不同治理发展水平的国家建设相互尊重、合作共赢的新型发展伙伴关系树立了成功范例。

合作当以经济发展为导向和主要内容,基础设施建设应作为合作的优先领域,这是中国与包括中东欧国家在内的“一带一路”倡议伙伴的基本共识。开展新型国际发展合作,可以加强基础设施建设,打破发展瓶颈,降低广义贸易成本,推进境外产业园区建设。与此同时,进一步开放中国国内市场,实现生产-消费的完整循环,通过构建区域经济发展条件,实现共同发展。在“一带一路”倡议建设进程中,中国并不排斥制度化建设,但又不以制度化建设为前提条件,而是根据相关各方需要构建多种形式的制度安排,创造一种灵活务实的制度范式,其根本宗旨是促进合作共赢与经济发展。

四、以国际发展合作构建世界持久和平

经济发展承载着至关重要的政治、安全和社会意义,发展与安全可以相互促进,实现良性互动。无论是在国家层面还是全球层面,发展与安全都密切相互关联,互为因果。安全既是目的,也是实现可持续发展的工具;同理,经济社会发展既是最终目的,也是实现可持续安全的有力手段。社会要进步就要不断消除不安全因素,包容和平等的发展更有助于增进安全。中国对“发展-安全关联”的认识,来自自身改革开放和参与东亚经济一体化进程的实践。在和平发展的年代,维护政治社会基本稳定为经济发展创造了必要条件,出口导向、高水平投资、制度与市场相互适应及不断调整,创造了大规模脱贫和经济增长奇迹;“发展就是硬道理”说明了经济发展对于国家安全的根本性意义。在对外交往中,优先经济发展合作既是为了实现自身可持续发展,也是为维护国际关系稳定和友好外部环境,实现“发展-安全”的良性互动。

中国和平发展的历史性成就,使得“发展”已成中国最大软实力,“发展和平”成为塑造转型中的国际体系秩序的重要规范和实践。这意味着国家安全与经济发展高度关联;经济发展是实现安全的手段,维护稳定、避免冲突是为了给经济发展提供必要条件;“经济发展优先”是构建国际互动基础架构和基本议程的主导原则;在面临争端和冲突时,应通过对话协商寻求逐步解决问题的办法,以能够最好地促进经济发展为目的来应对安全挑战。中国以“共享发展”、“发展引导”为基本指导原则,在联合国、二十国集团、亚太经合组织、金砖国家、上合组织等一系列全球性和地区性平台上,已成发展议题的积极引领者。2014年中国提出“亚洲安全观”,其中一个重要创新就是在原有“共同、综合、合作”的新安全观基础上,加上“可持续安全”。其基本意涵是发展与安全互为条件,越是优先发展议程,就越有可能维护和平、促进合作。

“发展和平”是中国参与国际安全事务、解决国际冲突的指导思想。在中东,发展和平的具体实践在国家和地区两个维度上展开:在国家层面,中国主张尊重中东国家的发展权,以重大基础设施建设和民生项目为抓手,通过发展合作增强对象国治理能力;在地区层面,中国以“一带一路”倡议为平台,促进区域设施联通,建设利益共同体,逐步实现地区和平。在巴以问题上,习近平指出,要“综合施策,以发展促和平”;“应高度重视发展问题,推进巴以合作”;“中国视巴以双方为‘一带一路’沿线的重要伙伴,愿本着发展促和平的理念,开展互利合作,继续支持巴加快发展”;“中方倡议启动中巴以三方对话机制,协调推进援助巴方的重点项目”。在非洲,中国支持并推动非洲国家选择适合本国国情的发展道路。在坚持主权和不干涉原则的前提下,通过扩大和深化经济联系与互利合作,不断强化与非洲国家的共同利益,进而提升参与非洲安全事务、维护与建设和平的能力,对动荡地区发挥影响力,引导其在联合国等多边机制框架下恢复重建和平。

从国际发展到全球发展,伴随新兴经济体群体崛起和新型南南合作的扩散,全球南方对于世界秩序的塑造将发挥日益重要的作用。国际发展合作是中国与世界互动、塑造世界秩序的重要渠道和抓手。事实证明,坚持发展优先和发展导向,坚持开放包容,国际发展合作进程中的地缘战略竞争与权力零和博弈是可以化解的,互利共赢是可以实现的。在全球南方兴起的大变局下,中国不仅仅要讲好自己的发展故事,而且要推动引领“国际发展合作”的知识构建、范式研究、制度建设、地方实践,推动实现“发展-安全”的良性互动,塑造发展和平的世界秩序。

(本文原文刊载于《亚太安全与海洋研究》2021年第1期,转载时有删节,文章观点不代表参考消息·参考智库立场)

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