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美日同盟框架下的海上通道安全:合作与分歧

海权同盟是美日同盟的本质属性之一。确保海上通道安全,既是美日两国共同的战略目标,又是双方深化军事合作并推进同盟机制化建设的主要路径。但另一方面,基于各自不同的国家定位与利益诉求,美日两国应对海上通道安全的侧重点亦有所不同,彼此间存有分歧。近年来,随着美国实力地位的相对下降与新兴国家海权关注度的不断提升,美日两国如何在同盟框架下应对海上通道安全,不仅事关海权同盟本身的发展态势,更会对国际秩序与地区安全产生重大影响,值得深入研究。

一、海上通道安全:美日认知异同

在近现代化发展历程中,美日等西方国家均深受“海权论”思想的影响,高度重视海上贸易并通过发展海上军事力量进行对外扩张,彼此间的权力争夺往往围绕制海权展开,乃至多次引发战争。海上通道安全,早已不局限于单纯的航行自由及海洋安全,而是关乎国家利益与国家权力的构成要素。这是美日等西方国家对海上通道安全的普遍性政策思想认知。

二战后,处于同盟框架下的美日两国,依然高度重视海上通道安全并大力发展海权,体现出浓厚的海洋国家身份属性。另一方面,一个作为全球霸权国家,一个作为世界经济大国,基于不同的国家定位、实力及利益诉求等,美日两国对海上通道安全的战略认知也存有差异。

首先,美日两国对海上通道安全的属性定位认知各有侧重,一个等同于“海上安全”,一个偏重于“运输通道”。为维系全球霸权地位,对于美国而言,“海上通道”是“海洋”,而非“海上运输通道”,“海上通道安全”大体上等同于“海上安全”。美国虽然对能源通道高度重视,但本身就是能源大国的美国还有其他的战略考量,维系霸权才是美国的最终战略考量。对美国而言,海上通道安全在更大程度上意味着控制战略通道,囊括了制衡战略对手、构建地区秩序、保护能源安全以及控制运输命脉等多重战略目标。日本是从“贸易”与“军事”两个维度来认识海上通道的。但迄今为止,由于日本自卫队从未对外实施战争任务,对日本而言,海上通道安全的核心现实意义在于保障贸易运输。

其次,美日两国对海上通道安全的关注地域认知各有侧重,一个是遍布于“全球”,一个是集中于“地区”。美国在安全层面上关注的海上通道,遍及全球各地。例如,早在1986年2月,美国海军宣布其战时必须控制的16个海上通道,分别为经济发达地区的洲际海峡、沟通大洋的海峡、唯一通道的海峡和主要航线上的海峡,且均为海上交通的“咽喉”要道,可扼控舰船航行和缩短海上航程,具有极重要的政治、经济和军事意义,体现了美国全球霸权的目标追求。与美国相比较,日本在安全层面上关注的海上通道,聚焦于一条西南方向的“贸易运输”通道上,集中在地区范围内。在日本政府的各类政策文件中,有关“海上通道”的描述往往是非常具体且明确的,指向对象清晰。例如,日本的《国家安全保障战略》(2013年12月通过)规定:“特别是从波斯湾及霍尔木兹海峡、红海及亚丁湾经印度洋、马六甲海峡、南海至我国近海的海上交通线,对于我国来说非常重要,我国依靠这条海上运输通道从中东地区获取大量的资源和能源。”

最后,美日两国对海上通道安全的防控要素认知各有侧重,一个是包含“岛屿”在内,一个是偏重于“海峡”防控。为确保海上通道安全,除了防控遍布全球的“海峡”之外,美国还注重防控具有重要战略意义的“岛屿”。与美国不同,二战后日本在海外没有庞大的岛屿军事基地群,其对海上通道安全的防控不可能靠此来支撑。日本对于海上通道安全的防控,更多地是关注如何防控“海峡”的通行安全,包括霍尔木兹海峡、马六甲海峡以及台湾海峡等在内。

对日本而言,上述认知差异的形成,还根源于其海洋国家身份定位的思想基础。日本学者高坂正尧于1965年出版的论文集《海洋国家日本的构想》,对日本的海洋国家身份定位产生了深远的思想影响。高坂认为,拥有“通商国民”是日本的一个极大的优势,其可以开发的领域是广阔海洋,强调海上通道安全是通商国家得以存在的关键。并且,在现实层面,由于日本国内消耗的石油及液化天然气基本依赖进口,且高度依赖从海上通道沿线国家或是海上通道毗邻国家进口,因此,“海上通道”在日本国内往往就意味着“能源进口”。

需要指出的是,上述认知差异仅仅是美日两国在同盟内部的相互比较,双方的认知侧重点各有不同而已。毋庸置疑的是,为确保海上通道安全,美日两国选择同盟战略是符合其各自国家利益诉求的。

   二、海上通道安全与同盟机制化

同盟机制化,是指美日两国在同盟框架下不断凝聚共识,确立共同的威胁认知与战略目标,并开展常态性、制度性合作的实践活动。基于共同的国家利益,针对不同时期的威胁判断变化,美日两国始终致力于在同盟框架下加强海上通道安全合作。确保海上通道安全,是美日两国不断深化军事合作并推进同盟机制化建设的主要路径。

冷战时期,应对来自苏联的威胁并遏制苏联潜艇部队南下,是美日两国开展军事合作的共同战略目标。在同盟内部的任务分工上,相当长时期内日本海上自卫队通过提升反潜及护航能力,主要承担日本周边海域海上通道的防护任务,而远洋地区海上通道的安全保障则完全依赖于美国。

进入20世纪70年代以后,随着美国实力地位的相对下降与日本实力地位的上升,日本国内开始更积极地探讨美日两国部队如何共同确保海上通道安全。同时,面对苏联全球扩张态势的加剧,美国也期待日本在同盟框架下进一步分担其海上防卫压力。

冷战后,随着作为遏制对象的苏联的解体,对美日两国而言,影响海上通道安全的不安定因素也趋于多元化。1995年爆发的台海危机,成为美日两国“再定义”同盟关系(1996年)与细化“周边事态”合作项目(1997年)的重要外部诱因。进入21世纪初期,为因应美国的同盟战略需求,依据《反恐特别措施法》(2001年11月29日通过)与《支援伊拉克重建特别措施法》(2003年7月26日通过),日本连续派遣自卫队前往印度洋及伊拉克境内协助美军行动。这不仅在客观上直接影响着当时中东地区的海上通道安全问题,还将美日双边关系定位提升到了所谓“世界中的美日同盟”的新高度。

在上述美日同盟关系的演变历程中,在军事合作领域,《美日防卫合作指针》的制定及修改是美日同盟机制化建设进程中的“里程碑”,是最具象征意义的参数。美日两国间的海上通道安全合作,则始终是“指针”所规定的极其重要的内容。

自1978年首次制定以来,美日两国于1997年、2015年相继修改了“指针”。这些“指针”文件均明确规定,当日本遭到武力进攻时,自卫队与美军必须联合实施防卫日本周边海域及保护海上交通的作战,将“保护海上交通的作战”列为双方共同的“作战构想”之一。与以往不同的是,美日两国在2015年版“指针”文件中又进一步扩大了有关海上通道安全的合作范围,规定:当日本以外的国家遭受武力攻击时,为确保“海上交通安全”,自卫队须协助美军进行扫雷、护卫舰船或阻止舰船支援敌方,并将“海洋安全保障”列为“平时”“日本的和平与安全受到威胁”“确保地区及全球的和平与安全”等各种事态下的双方合作项目。围绕海上通道安全,美日两国在“事态类型”与“地域范围”上扩大合作,构成了同盟机制化建设的主要内涵。

日美军演

此外,作为常设协调机制,由双方外长和防长参加的美日安全保障磋商委员会(即“2+2”会议)也多次发表联合声明,提及海上通道安全。其中,2005年2月19日,“2+2”会议在联合声明中将“维持海上交通安全”列为“地区共同战略目标”之一。2013年10月3日,“2+2”会议在联合声明中列有“海洋安全保障”议题,强调“在海上安全和打击海盗方面进一步合作,以保护航行自由,确保安全可靠的海上通道,促进相关的国际习惯法和国际协定”。

在“指针”及联合声明等政策文件的支撑下,联合训练及演习则是美日两国确保“海上通道安全”的常态化军事合作实践。作为诸军种联合演习,美日两国从1986年开始每两年举行一次“利剑”联合演习,旨在展示双方联合应对太平洋地区危机的能力。此外,美日两国还不定期的组织一些有针对性的联合军演,日本也积极参加由美国主导的包括“环太平洋”联合军演等在内的多边演习。近年来,美日两国频繁以“夺占离岛”为背景开展联合训练及演习,对海上通道安全态势的影响力度日趋加大。

三、海上通道安全与日本“自主防卫”

长期以来,在美日同盟框架下,日本主要依赖盟友美国来全面保障海上通道安全,其防卫的自主性有限。但作为政治军事大国化的目标诉求,日本的海上通道“自主防卫”能力必然随着国家实力的提升而不断增强。此外,日本的《防卫计划大纲》与《中期防卫力量整备计划》等纲领性文件,一贯重视加强“周边海域”“主要港湾、海峡”的防卫能力建设,对“海上交通安全”的关注度不断提高。作为保障海上通道安全的主体作战力量,日本海上自卫队不断强化情报收集、警戒监视及反弹道导弹能力,通过装备“日向”号(2009年服役)及后续更为先进的“出云”号(2015年服役)直升机驱逐舰,组建海陆两栖作战部队等,不断强化海上作战能力。

但是,对于同盟视阈下的海上通道安全而言,日本“自主防卫”与美日同盟调整是相伴而生的。日本“自主防卫”能力的增强,既有助于强化美日两国的合作,也反映出彼此间的分歧。

一方面,确保海上通道安全,是日本自卫队突破“禁止行使集体自卫权”束缚,继而与美军开展更加紧密的军事合作的驱动力。例如,2014年5月,日本“安保法制改革咨询委员会”发布的咨询报告指出,日本在原有的安保法制框架下将无法有效参与国际安全行动,为应对由于敌方布雷等所导致的海上通道受阻局面,因此需要解禁集体自卫权。此后,根据2015年9月通过的日本“安保相关法案”,自卫队在发生所谓的“存立危机事态”之际可向海外出动。实质上,对于美日两国而言,日本“自主防卫”与美日“同盟强化”在一定程度上是并行发展、相互促进的。“自主防卫”能力的增强,意味着日本对美日同盟框架的支撑力度在加强。

另一方面,确保海上通道安全,日本还将遵循自身的利益诉求与战略考量,亦会不时突破同盟框架束缚而独自行动。特别是在中东地区,为获得稳定的能源供应,日本曾多次突破同盟框架束缚而体现出“自主”性。早在1973年10月因第四次中东战争爆发而引发石油危机之际,日本政府就断然采取了支持阿拉伯国家的立场,抵制受到美国支持的以色列。在美伊关系对立加剧的背景下,2019年7月,美国政府提出在波斯湾地区组建“护航联盟”的“海洋安全保障构想”,并呼吁日本等盟国加入。或许是受此前外交“自主”惯性的推动,日本政府却于同年12月决定“独自”派兵前往中东海域进行情报收集活动。这也是日本首次在美日同盟框架之外向中东地区长期派遣自卫队,在相当程度上是对同盟框架的突破,更是反映出美日两国在确保中东地区海上通道安全上的分歧所在。

此种分歧的根源在于,由于国内能源消费的供应需求高度依赖于中东地区,日本政府始终注重与中东各国加强政治安全对话。因此,围绕中东地区的海上通道安全问题,日本主要基于能源安全与美日同盟的双重因素进行考量的,而非单纯地、一味地追随美国的中东政策。因此,在中东地区的海上通道安全问题上,涉及反海盗等非传统安全因素时,日本与美国必将在同盟框架下密切合作、高度一致,但在涉及类似美伊关系对立等传统地缘政治安全因素的场合,日本通常要与美国保持一定的政策距离,且难掩彼此分歧。

四、海权同盟构建与海上通道安全

在海上通道安全领域,此前美日同盟的强化,主要体现为日本因应美国的同盟战略需求并分担更多的防卫责任,是一种同盟内部的分工合作与权责分配。但近年来,美日同盟的强化还突出体现在双方联合介入海洋权益争端,通过发挥同盟的对外威慑功能,进一步凸显海权同盟的本质属性。

海洋的首要意义在于海上通道,而海权则是对包括海上通道在内的海洋的控制。进入21世纪初期,构建新形势下的海权同盟,是美日两国在同盟框架下实现控制海洋的重要战略举措。

美日海权同盟的主要目标,就是意图实现同盟主导下的海洋安全秩序。当然,主导海洋安全秩序构建,一向是美国实现全球霸权目标的应有内涵。为实现政治军事大国化的国家发展目标,日本也日趋积极地参与海洋安全秩序的构建进程。例如,2013年4月,日本政府颁布新修订的《海洋基本计划》,明确提出“确保海洋安全”的方针,指出“周边诸国围绕海洋安全保障与海洋权益的主张和活动日渐活跃”,“从维护海洋秩序、确保海上航线安全的角度出发开展工作十分必要”。

基于上述目标,美日两国构建海权同盟的实施路径,则是双方联合介入海上通道所在地区的海洋权益争端,并以主张介入南海争端、东海争端为主。关于“地区环境”,美日两国在2017年和2019年发表的“2+2”会议联合声明中,与以往相比,已不再局限于在“亚太”层面上展开阐述,而是直接对“南海”与“东海”局势提出明确主张。透过上述文件的行文表象,在同盟内部,实际上美日两国介入海洋权益争端的战略重点所不同。显然,在具体的政策实践中,美国对“南海”争端的军事介入力度远大于日本,并期待日本配合其实施包括“航行自由行动”在内的各项举措。而日本则更为关注事关本国“领土主权”的“东海”局势,并反复要求美国方面承诺“美日安全条约第五条适用于尖阁列岛(即我钓鱼岛群岛——笔者注)”。因此,为构建海权同盟,尽管美日两国试图联合介入海洋权益争端,但仍难以掩饰双方既互相依赖又互相猜忌的复杂关系。

在具体实践中,特别是针对南海争端,美日两国一起采取了对接地区战略、联合训练及演习、能力构建援助等多种措施。其中,关于对接地区战略,美日两国均强调“印太”战略的“海洋法治”和“航行自由”的原则,并以此作为双方介入海洋权益争端的国际法“注脚”;关于联合训练及演习,除双边框架之外,美日两国还注重在三边及多边框架下拓展合作,演习的内容及地点大多集中于海上通道所在地区,且带有明显的针对性;关于能力构建援助,美日两国注重协助东盟各国军队开展人员能力培训,并配合武器装备援助的实施。

以双边同盟为基础,美日两国还致力于拉拢其他盟友、伙伴一起构建更为广泛的“海洋国家联盟”。这突出表现为“美日澳印”“美日印”“美日澳”等“小多边”合作的机制化建设。确保海上通道安全,是美日等国共同推动“小多边”合作机制化建设的重要路径。

美日海权同盟的构建,不仅加剧了相关各国解决南海争端及东海争端的复杂性,更是对中国的周边安全态势造成严重消极影响,带有浓厚的围堵中国的色彩。特别是美国,在以美日海权同盟为基轴的地区同盟体系的支撑之下,意图将东海、台海、南海与印度洋作为一个整体,促进“三海一洋”安全联动,以多边海洋安全合作为抓手,携手海上通道沿岸国来钳制中国。并且,以控制海上通道安全为目标的美日海权同盟,也加大了日本卷入美国对外战争的危险性。

美日两国基于各自的国家定位与实力,双方对海上通道安全的战略认知既存有共识,更存有差异。关于同盟视阈下的海上通道安全,美日两国主要是围绕“从波斯湾及霍尔木兹海峡、红海及亚丁湾经印度洋、马六甲海峡、南海至日本近海的海上交通线”展开的。

确保海上通道安全,是美日两国深化军事合作并推进同盟机制化建设的主要路径。在同盟内部,日本承担海上通道防卫的责任与作用虽在不断加大,但在整体上尚依赖于美国保护。与美国相比,冷战后日本的海上通道安保政策出现了大幅调整,即在同盟框架下多次通过国内立法向中东地区派遣自卫队部队。这既是为了因应美国要求日本分担责任的同盟战略需求,也是日本政治军事大国化目标取向的必然体现。当然,遵循自身的利益诉求与战略考量,美日两国在海上通道安全领域也难免产生分歧,双方的战略关注点更不可能完全一致,因此,日本亦会不时以“防卫自主”的形式突破同盟框架束缚而独自行动。

值得警惕的是,近年来,美日两国基于海权同盟的立场更加致力于重塑海洋安全秩序,其海上通道安保政策的扩张性与对抗性均显著增强。美日两国还试图在同盟框架下与海上通道沿岸主要国家来共同构筑“海洋国家联盟”,导致双边同盟机制在地区安全领域产生“外溢化”,且带有浓厚的对华战略遏制色彩。这在相当程度上加剧了地区紧张局势,进而可能引发大国间的海权博弈。

(本文原文刊载于《亚太安全与海洋研究》2020年第5期,文章观点不代表参考消息·参考智库立场)

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