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美国“印太战略”的实施:东南亚化还是东盟化?

武汉大学国际问题研究院、国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员范斯聪发表题为“美国印太战略的东南亚化及对东盟的影响”的文章。范斯聪认为,美国自提出印太战略以来,日本、印度和澳大利亚这三个印太战略支柱型国家积极响应,各自出台了本国的印太战略,形成了所谓四国机制。地处美国印太战略核心区域的东盟一直没有受到美国应有的重视,东盟对于印太战略也表现出迟疑态度。东盟认为,美国印太战略阻碍了东盟的发展和安全。美国出于无法单独应对中国的认知,推行印太战略的东南亚化而非东盟化,目的在于安全上侵蚀东盟的作为空间,实质上却消弭了东盟的内部团结,动摇了其在该地区的中心地位,最终给东盟造成经济地区主义与安全地区主义、传统安全的方式与东盟方式之间的矛盾和维护东盟外部中心与内部团结冲突三大困境。东盟虽会采取相应的应对方式,但却面临对其国际地位的考验。

范斯聪在文章中指出,值得注意的是,美国在有了明确战略规划之后,下一步就是采取战略行动,倾向于将国家目标投射到国土之外,特别是印太地区,目的是构建符合其战略目标的环境。为应对海上权力均势倾斜带来的新威胁,美国广拉战略伙伴国,提升区域的网络化效能。从美国印太战略报告的内容看,共54页的篇幅,第四部分为重点部分,分为“军事准备”“建立伙伴关系”“促进网络化区域发展”三个小节。除在第一小节提到提高美军在印太的实力之外,专门用了两小节详细描述了具体对象国、目的或手段以及合作现状和未来计划。仅后两节内容又占据了全篇31页的内容,几乎占据整个报告的1/2。而如何建立伙伴关系一节竟占23页的篇幅,成为美国亚太战略的实施重点。特朗普政府不但从政治法律层面使得印太战略迈向实心化,更从拓展结盟形式和可操作性的军事与经济安全两个方面加以实施,具有明显利用东南亚地区维持印太地区权力均衡的特点。

一、美国不断拓展结盟战略,打造网络化的东南亚

美国印太战略报告重申了2018年美国国防战略文件的内容,强调用力量维护“和平”,要求国防部“运用各种资源来提高军队的杀伤力、恢复力、灵活性和战备力”,实现在印太地区有利于美国的“权力平衡”。为达成这一目标,防止因中国崛起带来的任何不利于美国的权力失衡,美国做好应对能力准备,采取短期强制就业、加大投入等方式对美国军事力量进行现代化更新和重新设计,在盟友的协助下,打造“在必要情况下,战则能打、打则能胜”且战斗力可靠的 “前沿存在性”力量。

同时,美国在打造前沿性军力常备性存在的同时,极力避免孤军奋战,单独面对中国。由于美国传统的同盟关系无法有效应对中国崛起及其带来的所谓威胁,美国印太战略突出了拓展在东南亚的同盟关系和抬高网络战略伙伴国的地位两种方式。因为在美国看来,单靠一个国家难以独自应对地区权力转移带来的挑战,只有“与盟友和伙伴国提升安全和防务合作”,方可“维持印太地区强有力的军事存在”。

美国选择东南亚盟国与战略伙伴国有一个转变过程。“9·11”事件之后,美国对东南亚的盟友采取二分法的办法。由于东南亚处在印度洋和太平洋中心地带,“地缘战略上扼有对美国海军和亚洲能源运输至关重要的海上通道”,美国考虑到反恐所需,重点关注包括印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国在内的海上国家,而对陆上东盟国家较为忽视,无形中将东盟一分为二。

特朗普上台后,美国对东南亚伙伴国的选择出现了一些微调,开始打造针对中国的网络化区域伙伴关系。美国选择东南亚地区的盟友和伙伴国要考虑到东南亚国家对中国这一美国竞争对手的友好程度。除去菲律宾和泰国两个美国在该地区的盟国,美国把东南亚地区与其发展伙伴关系的国家划分为三个层次。第一类是美国的天然伙伴国新加坡,自从2005年美国与新加坡签订了战略框架协定之后,新加坡便成为美国非盟友中安全合作最深入的安全伙伴国;第二类是与中国存在领土海洋权益争端的国家,如越南、印尼和被美国称为“地区海上安全领域的领导者”的马来西亚,这三国既是东盟成员国,也是对印太战略表示出极大热情的国家;文莱、老挝和缅甸成为美国持续接触、夯实基础的第三类。美国印太战略报告中所列国家基本上是美国学者戴维德·蒂奴和温迪·弗里曼对东盟国家按照回避、深疑、适应三个对中国的态度类别划分的结果。可见,特朗普政府不但关注东南亚地区海上国家,也对该地区陆上国家投入资源;既加深与中国有利益冲突的海上国家关系,也向中国的睦邻投下橄榄枝。

按照美国国防部的说法,美国在印太核心区域的盟国和伙伴国,需要与美国一道承担相应的责任,以防止共同的威胁。美国通过与东南亚国家在安全合作、信息分享和常态化军演三个方面对接彼此之间的意图、资源和效应,在军事与经济之间构建更加紧密的关系。从美国选择盟友的相互可操作性方面来看,印太战略报告中十分突出美国对东南亚国家军事防务关系,倾向于菲律宾、泰国这两个美国在该地区的盟国和海上东盟成员国。

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盟友方面,美国对东南亚盟国之间的安全合作较为明显,主要在于加强与传统盟国的军事关系,增强盟国的军事能力,尤其是海上军事能力。例如,美国利用美菲之间不断加深的政治关系,提升菲律宾国土防御能力,两国合作内容涉及海上安全、情报、监听和侦察能力以及航空等多领域。美国利用2014年两国签订的《加强防务合作协议》,使得菲律宾允许美国使用关键设施,用以促进两国更深层次的军事关系。

伙伴国方面,突出与越南、印尼和马来西亚之间的安全合作。美国将越南、印尼和马来西亚作为东盟中的“关键玩家”,将三国看成是美国推动印太战略之举的核心力量。美国提升美越防务关系,加强两国之间军队的接触,提高越南的防务能力;支持印尼全球海上支点作用,加强包括海上安全、联合军演在内的多方面合作,继续加深与马来西亚之间的安全与防务,在海上安全、反恐、军事训练等方面加大美马之间的合作。其次,给予新加坡一定的重视。美国将新加坡视为美国“主要的安全合作伙伴”,在这份报告里,美国把新加坡单独列出,特意提到了新加坡为美国提供军舰停泊便利的军事作用,以及双方在军事训练和军事教育领域的合作。此外,美国与文莱、老挝和柬埔寨三个陆上东盟国家合作程度有限,明显具有偏向海上东盟国家的倾向。

二、军事与经济并举,在东南亚海域凸现安全性关注

美国印太战略的实施遵循《亚洲再保证倡议法案》,包含三方面内容,即促进美国在印太地区的“安全利益”“经济利益”“价值追求”。面对中国在海上的强势崛起,美国国务卿蓬佩奥强调该战略的可操作性,而其主要体现在海上军事合作和经济安全性两个方面。 

一方面,美国不断强化军事力量,派遣可靠的战斗力量,这些都需要建立和更新已有的联盟体系和伙伴关系。美国的联盟和伙伴体系合作形式多样,合作形式不但包含前文提及的双边军事合作,还有战略性的多边安全合作,如美日韩三边安全合作,尤其看重美、澳、印、日四边安全对话机制,用以处理印太地区最为紧迫的安全挑战。更重要的是美国给予东盟一定的重视,看重东盟整体性力量,主张“应该将美国与东盟的关系提高到战略伙伴关系的层次”。美国出于安全利益考虑,加大了与东盟的安全合作。《法案》提到美国在东南亚建立新的反恐伙伴关系计划,以及提高在南亚和东南亚地区的海洋/海上态势感知能力,比如与东盟国家展开海军与海警的训练,实现情报和其他信息共享,与日、澳、印等国实现基于以上内容的多边接触。此外,美国致力于培育更加广泛的美国代理人网络,包括由美国智库培训出来的各种课程的学员。比如,自1995年以来,国防部下属的研究机构丹尼尔·伊努耶亚太安全研究中心,实施人员网络战略,共培养来自本地区国家共12000名学员,而来自东盟十国的学员是美国政府重点培训对象,其中包括内陆国家老挝。

另一方面,立足国家安全,重视与东盟的经济合作。美国的印太战略文件中明确将经济安全视为国家安全。美国的印太战略也被外界视为平衡中国“一带一路”倡议的经济举措,东盟在美国的经济战略中的地位上升。美国与东盟经济和贸易往来增长迅速。《法案》提出,美国和东盟应继续保持经济伙伴关系,通过各自的贸易代表落实全面的经济合作框架。该法案中对东盟的指向性十分明显,认为东盟成员国的贸易将继续对美国经济增长产生至关重要的影响。2004年以来,美国与东盟的双边贸易总额增长了78%。至2017年,美国与东盟的服务和货物贸易,总额达到约3030亿美元,其中出口总额为1100亿美元,进口额则达到1920亿美元。美国基于与东盟紧密的经贸联系,在新出台的《印太战略报告》中再次突出与地区组织的合作,尤其强调了将东盟作为合作对象。就在该报告出台的同一个月,美国战略与国际问题研究中心公布了一份题为《干扰时代下美国与东盟经贸关系》的报告,认为中美贸易紧张关系会进一步影响到美国与东盟的贸易联系,认为在近期东盟会继续整合并建立没有美国参与制定的规范和标准,指出美国与东盟的贸易关系对美而言十分重要。

2018年7月30日,为凸显可操作性,蓬佩奥在华盛顿出席印太商业论坛时宣布,美国将在数字经济、能源和基础设施三个领域,向印太地区投资价值为1.13亿美元支持包括东盟、亚太经合组织和环印度洋联盟在内的多边经济合作组织,及针对东盟推出的“东盟联通计划”和“湄公河下游计划”一揽子式支持。在数字经济领域,践行数字联通和建立网络安全伙伴关系,拨款2500万美元作为首付款用作提高伙伴国的数字联通领域。在能源开发领域,2018年美国通过“亚洲优势计划”,向印太地区伙伴国投资5000万美元,用于进口、生产、运输、储存及调配能源。美国还与每月新增400万网上用户的东盟开展诸如电子伙伴关系项目,支持东盟开展网上商务和电子服务业务。在基建领域,美国获得澳大利亚和日本的支持,决定与其一道推动对印太地区基础设施项目的投资。美国公司参与了菲律宾的基建倡议,加深了两国的安全关系。

不过,美国对东盟的重视,不但没有换来东盟的配合,却引起了东盟的警惕。对东盟而言,美国私营部门的投资潜力巨大,投资总额可能会持续增加,经济合作背后附带的政治意图可能比中国更胜,而在军事安全领域,东盟受海军实力所限,在海上安全领域的能动性大打折扣,海上战略空间极其有限。

三、东盟在地区安全秩序中的作用

2008年以来,美国为应对中国的持续崛起,开始全面介入东亚尤其是东南亚地区安全事务。在美国2018年生效的《法案》里指出,美国治下的国际体系“正受到包括中国在南海建设军事化人工岛礁等行为的挑战”。美国为应对该挑战,主动拉拢东盟国家,声称其在涉及中国和部分东盟国家的海洋争端上的立场没有改变,企图“通过强调东盟的中心地位,获取东盟国家的支持”。然而,美国在军事安全和经济领域力推印太战略,尤其看重部分与中国存在领土主权争端和海洋权益争端的东盟国家,而非东盟,实质上是将美国的印太战略“东南亚化而非东盟化”,不利于东盟的内部团结。

东盟地处东南亚地区经历了作为概念和独立实体的变化,与当时国际格局的变动密不可分。东盟自建立之初就本着合作的目的与区域外的行为体合作,发挥国际影响。例如,东盟在1971年11月发表著名的《吉隆坡宣言》、提出了“东南亚中立化构想”之后,积极展开与欧共体、澳大利亚、新西兰、日本等先进国家的对话,并于1974年5月召开的第七次定期部长会议上讨论了泰国提出的《东盟宪章》,从此东盟在国际社会中获得了较高的评价。

冷战结束以后,东南亚国家再次发挥特有的主观能动性,经历了“与大国周旋”“引入域外国家”两个历史阶段,对地区秩序发挥着重要作用。20世纪90年代初,东盟为创造良好的外部安全环境,以协调合作为基础,开展与区域外部的对话与合作,比如1994年东盟发起“建立东盟地区论坛,东盟国家希望能借此使亚太安全朝东盟要求的方向发展,进而在亚太安全事务中起主导作用,平衡大国和摆脱大国的控制,最终达到独立自主的目标”;1997-2008年,东盟利用美国对其“善意的忽视”,忙于应对恐怖主义威胁,深陷阿富汗/伊拉克事务期间,采取“全面陷入”战略,通过建立多样化的地区多边机制网络,规范大国互动的进程和方向。

此时,东盟领导东南亚地区一体化进程,使之成为构成东亚合作的一个重要部分,并为东亚合作提供了重要的经验和基础积累。借此,东盟采用“大国平衡”的方式,推动东亚地区经贸合作。东盟积极在中日两国之间周旋,利用中日之间无法构筑起法德式东亚领导核心的契机,相继建立起“10+1”“10+3”“10+6”和东亚峰会(EAS)机制,让自身处于东亚经济合作的中心位置。在这一时期,东盟在与大国的互动中并不甘心自己处于“弱者”地位,而是充分运用自身的组织优势,谋求有利的国际地位,以独特的方式塑造地区秩序。

东盟原本以自身为核心构建地区内外多个大国参与地区机制的设计,因域外大国美国的加入出现了变化。2008年,东盟与美国签订《东南亚友好合作条约》,2011年,美国正式成为东亚峰会成员国,改变了其在该地区的域外国家身份,从此,美国这个太平洋国家正式成为东亚国家合作机制的一员。然而,东盟并未预料到2017年特朗普总统上台后,并未给予东盟足够的重视。东盟及其成员国也未被纳入美国印太战略下四国对话机制,这自然引起了东盟的疑虑。

东盟作为东南亚国家联合体,本有着单一东盟国家不具备的便利和优势,东盟利用地区与国际秩序,积极发挥能动性,游走于大国之间发挥作用。然而,特朗普上台后一段时间内,对东南亚地区的重视程度极其有限,而美国的印太战略推出后,东南亚国家不但受自身海上力量所限,面临中美两国安全竞争,也会面临东盟整体因内部分歧导致的不团结甚至走向分裂风险。东盟作为东南亚地区国家联合组织,不得不考虑大国安全竞争下其在东南亚地区的作为空间。美国在经济与军事领域凸显安全性,却把东盟逼到了墙角。

(本文原文刊载于《亚太安全与海洋研究》2020年第5期,文章观点不代表参考消息·参考智库立场)

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