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凌胜利 侯聪睿:地区安全秩序重塑与日澳安全合作

冷战时期,美国在亚太地区构筑联盟体系,日本和澳大利亚同为美国盟国,形成了事实上的“间接盟国”关系,但双方之间的安全合作极为有限。直到冷战结束后,日澳双方才逐渐开展安全合作。1995年,日澳签署了建立伙伴关系的《联合声明》,将地区安全与防务合作纳入双边合作。2007年,两国签署了《安全保障联合宣言》,这是日本战后与美国以外的国家签署的首个双边防务合作文件。此后,日澳安全合作不断发展,双边关系从“伙伴关系”提升为“新型特殊战略伙伴关系”,两国也从“间接盟国”转向了“准同盟”,澳大利亚总理阿博特甚至曾称澳大利亚是日本的“坚定盟友”。

为何近年来日澳安全合作能够日益增强?其和美国亚太联盟调整的关系如何?这对于亚太地区安全秩序的影响如何?外交学院国际安全研究中心主任凌胜利、科研助理侯聪睿发表题为“地区安全秩序重塑与日澳安全合作”的文章,探求日澳安全合作的原因,从两国合作的自主性分析其合作的动力、影响和局限。

目前已有的研究成果,关于日澳安全合作的原因主要有“美国推动说”、“日澳同质说”、“经济外溢说”和“防范中国说”四种观点。尽管美国因素、中国因素在一定程度上促进了日澳安全合作,但主要是从外部视角进行分析,对日澳安全合作的内生因素相对忽视。日澳安全合作的内在驱动力与两国的同质性、经济合作外溢虽有一定的关联,但解释力极为有限。

本文认为从地区安全秩序的视角对日澳安全合作的内部动力进行分析更为可取。近年来,随着中、印等国实力的增长以及美国在亚太地区的相对衰落,亚太地区安全秩序处在重塑之中,为了维护自身利益并防范美国衰弱带来的冲击,日本和澳大利亚各自提出的地区安全秩序构想存在很多契合之处,并且都注重加强与除美国之外的国家的安全合作,这在很大程度上推动了日澳安全合作的增强。

一、日澳两国的地区安全秩序构想

日澳两国的地区安全秩序构想,是两国应对地区环境变化和维护各自国家利益的考虑,为此采取的安全战略促进了日澳的相互借重,也推动了双方安全合作的增强。

(一)冷战后的亚太地区安全秩序

地区秩序是相邻国家之间权力分配、利益分配和观念分配的产物,主要通过地区制度的创立与运行表现出来。地区安全秩序最重要的要素是地区成员国的行为与地区安全制度。

冷战结束后,亚太地区安全秩序一直处于调整之中。从地区成员国角度看,当前的亚太地区安全秩序呈现出复杂性,既不是美国主导的单极,也不是中美竞争形成的两极,而是存在多个重要力量单元和行为体。而从地区安全制度的角度看,亚太安全秩序现今呈现出多样化的特征,混合了双边联盟、多边对话和临时性协商安排。具体而言,亚太地区安全秩序主要受以下三方面因素影响。

1.地区大国的战略取向与战略互动

在亚太国家中,中美俄日印等地区大国是影响地区安全秩序的主体,这些大国间的战略互动对地区安全秩序的走向影响重大。其中,作为亚太地区体系压力的主要塑造者,中美关系尤为重要,中美关系的走向与亚太安全秩序关系密切,两国在亚太地区的战略竞争方式与地区内其他国家的应对将成为地区安全秩序的决定性因素。除中美关系外,近些年,美日印澳四国“印太战略”也会对地区安全秩序产生较大影响。

2.美国主导的亚太联盟体系的兴衰

二战结束后,美国在亚太地区通过双边联盟的形式组建了“轴-辐”结构的联盟体系,在亚太地区安全秩序中发挥着极为重要的作用。不过,美国亚太联盟体系也存在排他性、封闭性等弊端,并且受盟国之间战略分歧、利益分化等影响,亚太联盟也不断调整,其兴衰对地区安全秩序具有重要影响。

3.亚太地区的多边安全对话与合作机制

亚太地区还存在亚信会议、东盟地区论坛等各种多边安全对话和合作机制。这些虽然在一定程度上有利于维护亚太地区稳定,但总体效果比较有限。况且,这些机制之间在成员国主体、覆盖区域、功能主题等存在重叠的现象,彼此之间不乏竞争。此外,随着亚太安全形势的日益复杂与大国战略竞争的加剧,亚太地区安全制度竞争也日益激烈,制度协调也越来越有必要。

面对亚太地区安全秩序重塑的复杂性,日本和澳大利亚的地区安全秩序构想有相似之处,在一定程度上促进了日澳安全合作。

(二)日本的地区安全秩序构想

日本的地区安全秩序构想以美日联盟为基础,以提升日本地区安全影响为目标,以增强自身实力、巩固美日联盟、加强双多边安全合作为重要手段。

近年来,日本认为国际社会力量平衡正在加速和复杂化,现有秩序的不确定性增加,这促使日本要推动地区安全秩序构建。日本试图构建极具价值观色彩的地区安全秩序,提出了“价值观外交”,并希望以此构建主导亚太地区安全秩序的两个框架,即“自由与繁荣之弧”与“价值观联盟”。日本希望以美日联盟和美日澳印四国合作为抓手,并通过“价值观外交”加强与地区内其他国家的关系。“印太战略”是日本地区安全秩序构想的显著体现。

为实现自身的地区安全秩序构想,日本所采取的手段主要有四种。

1.增强自身的防御能力,显著体现为日本大力倡导“积极和平主义”

《国家安全保障战略》提出,日本将继续坚持走和平发展道路,通过采取基于国际合作的积极和平主义政策,以保护日本国家的安全、促进亚太区域的和平稳定,并确保国际社会的和平与繁荣。不过,日本提出“积极和平主义”也是为了给解禁集体自卫权提供理论根据,突破宪法关于禁止使用武力的限制。

2.巩固与加强美日联盟

对日本而言,美日联盟是其安全政策的基石。一方面,美日联盟规定了美国对日本的防务义务,为日本提供了一定程度的安全保障;另一方面,美日联盟也能够扩大日本的地区安全影响。2015年,美日公布了新的《美日防卫合作指针》,界定了美日联盟的全球属性。冷战后美日联盟通过利益协调、权责协调等方式实现强化,在一定程度上也提升了日本在地区安全方面的影响。

3.加强与地区内其他国家的安全合作

这既包括同为美国盟国的澳大利亚、韩国,也包括印度、印尼等印太国家。日本与亚太国家的安全合作主要涉及军事交流、救灾、反恐等领域。除了加强双边合作,日本还积极推动美日澳、美日韩、美日澳印等多边安全合作,以更好地保障国家安全。

4.参与地区多边安全对话与合作机制

日本认可东盟在亚太地区合作中的引擎作用,参加了东盟主导的东盟地区安全论坛、东盟防长扩大会议等多边安全合作机制。日本对“香格里拉对话”等地区多边对话机制也非常积极。此外,日本也主动打造自己主导的地区多边安全对话平台如东京防卫论坛,以此增强地区安全影响。

(三)澳大利亚的地区安全秩序构想

澳大利亚的地区安全秩序构想,主要是在美澳联盟的基础上寻求更加包容的地区安全合作。

澳大利亚最早提出了“亚太共同体”的地区秩序构想。2008年6月,时任澳大利亚总理陆克文提出要构建“亚太共同体”,该共同体将吸收日本、美国、中国、印度、印度尼西亚等国家参加,与亚太地区已有的东盟地区论坛、东亚峰会等区域机制一同发挥作用。

延续“亚太共同体”构想,澳大利亚后来又提出了“印太框架”的安全秩序主张。2012年10月,吉拉德政府发布了《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书,提出了“印度-太平洋战略弧”的概念,并将其作为国家利益的重点。2013年,澳大利亚正式将其所处的地区界定为“印太”,并阐明了澳大利亚的四项“关键性战略利益”,其中包括“印太”地区。

由此可见,不论是亚太地区还是印太地区,在澳大利亚的地区安全秩序构想中,美国和中国都是地区安全秩序的重要参与国。因此,在意识到中美亚太主导权竞争和澳大利亚的“选边站队”困境之后,澳大利亚倾向于通过塑造更具包容性的地区安全秩序,既能维护美澳联盟,又能将中国纳入其中。

澳大利亚的安全手段,主要以提升自身国防能力为基础,以加强美澳联盟为主,以参与地区双多边安全合作为辅。

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1.提升自身国防能力

澳大利亚长期以来都十分注重提升自身的国防能力,并将其作为保护国家安全和构建地区安全秩序的重要手段。澳大利亚政府在2009年的《国防白皮书》中,便提出要从国防架构、人员以及资金和科技投入等多方面对其国防进行深入改革。

2.加强美澳联盟

二战结束后,澳大利亚一直把加强与美国的联盟关系作为其国家安全的支柱之一。近年来,美澳联盟不断强化,美国在澳大利亚驻军制度化。在美国亚太影响力相对衰退的情况下,澳大利亚依旧肯定了美澳联盟的重要价值。不过,澳大利亚对于美国实力在亚太地区的下降也不无担忧。

3.参与地区双多边安全合作

在双边安全合作方面,澳大利亚注重与日本、印度等国的安全合作。在多边安全合作方面,澳大利亚注重东亚峰会、东盟地区论坛等地区多边机制对促进安全合作、建立互信以及地区安全问题解决的作用。同时,澳大利亚还主张构建与邻国、地区伙伴的战略关系网,希望构建相对包容的地区安全秩序,重视类似东亚峰会这样包容性较好的地区合作机制。

(四)日澳地区安全秩序构想的趋同

综上所述,可以发现日本和澳大利亚的地区安全秩序构想具有不少相似性,两国都倾向于突破联盟体系,构建更为多元包容的地区安全秩序,且日澳彼此都将对方视为重要的合作对象,这也成为日澳安全合作的重要内在动力。

1.两国都支持美国掌控亚太安全主导权

日澳两国的安全战略都以与美国的联盟关系为主轴,都支持美国的亚太安全主导权。日澳两国都是美国的核心盟国,在美国亚太安全战略中发挥重要作用。同时,两国也受益于与美国的联盟关系,支持美国在亚太乃至印太地区的安全领域持续发挥影响。

2.两国都寻求拓展亚太联盟体系的影响

日澳两国近年来在推动美国亚太联盟多边化方面相对都比较积极,推动了美日澳、美日澳印等多边安全合作的发展,推动亚太联盟由双边联盟向网络化转型。通过拓展联盟合作领域和空间,可以更好地释放亚太联盟的能量,增强日澳在地区安全中的影响。

3.两国都支持亚太地区多边安全对话和制度发展

两国都认可以东盟为平台的地区安全框架,肯定东亚峰会对于地区安全的作用。目前,日澳两国都是东盟地区论坛、东盟防长扩大会议、东亚峰会的成员国,还积极推动亚太地区其他形式的多边安全合作。通过地区多边安全合作的发展,可以构建更具包容性的地区安全秩序。

4.两国在安全手段方面存在相似之处

日澳两国的安全手段,主要包括增强自身力量、强化与美国的联盟关系和参与地区双多边安全合作三个方面。随着美国在亚太地区影响力相对衰弱和联盟承诺的可信度下降,日澳两国也更加注重加强与美国之外的其他国家的双多边安全合作。受此影响,日澳都将彼此视为重要合作对象,由此也推动了日澳安全合作的不断增强。

二、地区安全秩序视角下的日澳安全合作

日澳安全合作存在着较强的自主性,这种自主性源自双方对于地区安全秩序诉求和安全手段选择的诸多共识或契合。随着印太地区安全形势更加复杂,加强日澳合作的需求也日益增强,日澳两国都将彼此视为构建地区安全秩序的重要合作伙伴。受此影响,日澳安全合作不断增加,主要体现在以下四个方面。

(一)首脑会晤频繁,引领安全合作

近十多年来,日澳两国领导人通过首脑会晤等方式不断促进双边关系,引领双方安全合作。2014年以来,两国首脑基本每两年都会进行一次互访,体现了日澳两国对彼此重视的增强。尤为值得注意的是,2014年4月日本还邀请澳大利亚总理阿博特参加日本国家安全保障会议,这是日本首次邀请外国首脑参加如此高级别的安全会议。而四年后,澳总理特恩布尔又受邀出席该会议,这显著体现了日澳之间紧密的安全合作关系。

两国首脑的频繁会晤,也促进了日澳安全合作不断加深。继《安全保障联合宣言》后,日澳还于2008年12月签署了《军事防卫合作协议》,2010年5月签署了《后勤防务相互提供协定》。2014年,双方签订了《防卫技术和装备转移协定》,有助于推动日澳两国在军事技术领域加强合作。2012年5月,日澳签署了《情报安全协议》,在美国的协调下,日澳之间的情报合作也逐渐增加。值得注意的是,近期“五眼联盟”非常活跃,日本也有加入的可能性,这对于日澳情报合作可能会产生重要影响。除了已签订的条约外,近些年日澳有关《访问部队地位协定》(VFA)的谈判受到广泛关注。该协定一旦达成,两国军事人员进行临时互访以及联合演习的法律程序将得到简化,澳大利亚也将成为与日本签署该协定的首个国家,体现了日澳安全合作的开创性。

(二)双边军事交流与合作不断发展

相比于首脑会晤,日澳“2+2”会议和国防部长会议更为频繁,使得两国军事交流呈现制度化。2007年日澳首次举行了“2+2”会议,并确立了两国外长和防长的定期会晤机制。同时,日澳双方还通过国防部长会议加强安全合作,推动军事交流项目的多样化发展。

军事演习也是衡量两国安全合作程度的重要指标。一方面,日本和澳大利亚积极参与彼此的传统军演项目。另一方面,日澳间直接开展的双边军事演习也有所突破。日澳以往防务合作的重点是建立战略框架或者临时应对,缺少在实际操作层面的深入合作。而双边军演的开展能弥补这一不足。2019年9-10月,日本航空自卫队与澳大利亚皇家空军举行了名为“武士道卫士-2019”的双边演习,这也是日本与澳大利亚举行的首次联合空中演习。随着日澳对印太地区安全秩序的关注度不断增加,可以预测,未来两国的双边联合军演也会不断增加。

(三)地区安全事务协调增强

近年来,日澳加大了对地区安全议题的关注,并采取了更为主动的措施加强地区安全事务协调。(1)日澳在海洋安全合作方面不断增强。日澳的经济和安全与海洋密切相关,两国都致力于维护海上安全秩序。(2)日澳加大了对朝核问题的关注。在2007年的《安全保障联合宣言》中,两国就提出致力于加强双边合作以实现与朝鲜有关问题的和平解决。(3)日澳在地区非传统安全方面的协调增加。

(四)积极参与地区多边安全合作

除了直接开展安全合作外,日本和澳大利亚还在美日澳及美日印澳四边框架下不断开展多边安全合作。美日澳三国合作的必要性与重要性一直为日澳两国所认可,自2002年起,美日澳开始举行高级官员级别的三方安全对话,四年后将其升级为部长级会议,并于2006年3月举行了首届三边部长级战略对话。

在三边安全合作的基础上,美日印澳四国安全合作的发展也受到了广泛关注。2007年四国举行了首次安全对话,但随后因为澳大利亚的退出以及日、印国内政局的变化,四国安全对话未能得以继续。直到2017年11月,美日印澳时隔十年重启“四边安全对话”,探讨了基于规则的秩序、航行与飞越自由等问题。随后举行了多次安全对话。

三、日澳安全合作的影响与限制

日澳安全合作的不断增强不仅提升了日澳双边关系,也成为地区安全秩序的重要影响因素。不过,日澳安全合作的自主性也有其限度,大国竞争的外部影响也不容忽视。

(一)日澳安全合作的影响

日澳安全合作目前已经初步形成机制化,对于双边关系、美国亚太联盟体系和地区安全环境等存在多重影响。

1.日澳安全合作有利于双方的相互借重

日澳两国的安全合作有助于实现各自的战略目标,增强彼此对于地区安全的影响。对日本而言,日澳安全合作缓解了日本突破和平宪法面临的国际压力,也有利于日本摆脱“战后体制”的束缚,促使日本成为美国在亚太地区安全秩序中的“次轴心”。对澳大利亚而言,与日本开展安全合作并“借助”其地区“影响”共塑印太安全秩序,能提升澳大利亚的地区事务参与度与地区话语权,实现自身的“中等强国”目标。

2.日澳安全合作有助于双方突破美国亚太联盟体系的局限

日澳两国利用“亚太地区国家”与“美国盟国”的双重身份,尝试将美国亚太联盟体系与其他双多边安全机制进行对接,并在这一过程中探索构建有利于自身的地区安全秩序。作为亚太联盟体系的“北锚”与“南锚”,日澳安全合作的加强有助于推进亚太联盟的网络化转型。

3.日澳安全合作也是应对美国实力衰弱的未雨绸缪

面对美国在亚太地区影响的相对下降和美国对盟国的战略诉求增加,日澳安全合作也是双方对美国在亚太地区安全主导权衰弱的应对。鉴于美国战略收缩以及向盟国卸责,日澳两国对于与美国联盟关系的依赖性会有所下降。日澳安全合作,既不会被美国视为对地区秩序的挑战,还会因增强美国亚太联盟体系的地区影响力而得到美国的支持。即便未来美国对日澳两国的安全承诺以及对亚太地区的资源投入力度下降,日澳可以通过双边安全合作的增强而未雨绸缪。

4.日澳安全合作会影响地区安全走向

尽管日澳两国并非影响亚太或印太地区安全合作的最为重要国家,但日澳安全合作加强却会撬动地区安全的走向,影响印太战略的走势。(1)双方都在与美国的联盟关系之外寻求安全合作,将会推动美国亚太联盟网络化转型,使得亚太联盟体系对于地区安全的辐射增强。(2)日澳两国都主张构建相对包容的地区安全秩序,从而突破联盟体系的束缚。受此影响,亚太地区安全合作可能出现与亚太联盟体系镶套的多边安全合作制度。(3)日澳安全合作增强对中国周边安全的影响不容忽视。日澳对中国的海洋维权行为曾多次指责并携手阻扰,日澳的做法损害了中国的利益,也加剧亚太地区安全的复杂性。

(二)日澳安全合作的限制

日澳安全合作虽然有所加强,但其可持续性面临限制。

1.两国合作会受到美国因素的影响

日澳两国在安全上对美国都具有较强的依赖性,两国安全合作的内容和方向需要配合美国的战略选择。在战略收缩的背景下,美国乐见自己的盟国开展合作,减少自身的战略资源投入和战略压力,以低成本的方式维持联盟关系并延续美国在亚太地区的安全影响。不过,盟国之间越来越多地直接开展合作,也会冲击美国在联盟体系中的领导地位,这也意味着美国对日澳安全合作的支持有限。

2.日澳安全合作难免不受中国因素影响

尽管日澳两国在对华安全威胁认知方面存在共识,但也不乏分歧。日澳对华分别采取了战略戒拒与战略调适的应对方式,实际上也凸显了两国对华战略的分歧。日本认识到中美战略竞争加剧,并选择强化美日同盟来应对中国崛起的不确定性,防范中国对地区安全秩序带来的改变。澳大利亚则认为中美关系是影响澳大利亚安全环境的关键因素之一,希望中美能建立合作关系,从而避免自己在中美之间选边站的困境。

3.日澳在地区安全秩序构想上的差异也限制两国安全合作

日澳两国虽然在地区安全秩序构想上存在相似之处,但也不乏差异。日澳对自身在地区安全秩序中的角色定位不同:日本将自己定位于地区安全秩序的塑造者,并积极主动出台了多个外交政策,提升地区话语权;澳大利亚则受限于国家实力和影响力,更多扮演地区安全秩序倡议者和参与者的角色,通过联合其他各方力量来推动地区安全秩序重塑。这些分歧也使得日澳安全合作面临一些障碍。

日澳两国同为美国盟国,其安全合作的增强虽然与美国的推动不无关系,不过本文侧重从内部视角分析日澳两国合作的动力,关注两国安全合作的自主性。当前,随着美国地区影响力的相对衰弱和中国崛起,加之地区安全问题的复杂化,亚太地区安全秩序面临重塑。日澳两国对美国实力的相对衰弱和亚太联盟体系的局限性都有所考虑,积极参与地区安全秩序重塑可视为未雨绸缪,亦成为日澳近年来增强安全合作自主性的动力。日澳安全合作的增强不仅关乎双边关系的发展,也会对亚太联盟体系和地区安全合作不可避免地造成冲击,特别是对于印太战略的走势具有重要影响。

对中国而言,不应将美国亚太联盟体系视为铁板一块,仅从亚太联盟体系衍生物的角度理解日澳安全合作的动力,还要注意到两国安全合作的自主性。面对地区安全秩序的重塑以及周边国家的复杂心态,中国也应更积极地推动多元包容的地区安全秩序构建,积极提升与日澳两国的双边关系,降低两国的对华安全威胁认知,防止中国在地区安全重塑中处于不利地位。

(本文原文刊载于《亚太安全与海洋研究》2020年第5期,文章观点不代表参考消息·参考智库立场)

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