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归泳涛:冲绳美军基地战略价值的演变

冲绳美军基地起源于二战时期,至今已有70多年的历史。美军如此长久地驻军冲绳,足见其在战略上的重要性。但冲绳基地战略价值的具体含义却一直处在变化之中。其变动大致可以分为以下四个阶段。

一、冲绳美军基地建立和扩大时期(1945-1971年)

美国驻军冲绳,始于1945年3月至7月的冲绳战役。在美国对二战后国际秩序的构想中,日本被纳入美国的势力范围,冲绳美军基地被作为监视日本的据点。二战结束后,美国政府起初并未重视冲绳,只有“遏制政策之父”乔治·凯南(George F. Kennan)指出了冲绳的战略价值。他在1948年3月访问日本后,向美国政府建议占领冲绳,以达到遏制苏联、避免日本落入共产主义势力范围的战略目的。耐人寻味的是,直到冷战结束后的1997年,凯南依然认为,防卫冲绳所在的岛链使其免受任何亚洲陆上大国的支配,符合美国政府的利益,冲绳仍然是美国永久防卫区域的一部分。

1950年朝鲜战争爆发,凸显冲绳在军事上的重要性,美军自此开始在冲绳大规模建设基地。朝鲜战争中,冲绳既是美军的出击基地,又是美军演习、通讯和补给基地。由于美国的对日政策转向重新武装日本,从表面上看冲绳基地监视日本的作用不复存在,但美国还是担心日本中立化或再次成为军事帝国,导致美军无法自由使用日本本土基地。为此,1952年《旧金山对日和约》和《美日安保条约》生效后,美国决定在承认日本对冲绳潜在主权的同时,长期保留对冲绳的施政权,以便在日本本土基地使用受限时仍可确保自由使用冲绳基地。

朝鲜战争停战后,美国为了削减军费,并缓解日本本土的反基地情绪,开始对驻日美军进行整编,包括撤出陆军、削减空军。但美国同时认为,亚洲共产主义的威胁已经从朝鲜半岛转向台湾海峡和中南半岛,因而将作为快速反应部队的第七舰队和海军陆战队部署到了离台湾海峡和中南半岛距离较近的冲绳。海军陆战队正是自此从日本本土的山梨县和岐阜县移驻到了冲绳。1958年“金门炮战”后,中美关系趋向紧张,美军开始在冲绳部署核导弹,冲绳成为美国对华核威慑的据点。

越南战争爆发后,冲绳的战略价值进一步凸显,开始成为B-52轰炸机的出击基地、运送陆海空军和海军陆战队作战部队的前进基地、武器和补给物资的集结基地、帮助士兵适应热带气候的训练基地,以及连接越南前线和美国本土的通信基地。但到20世纪60年代后期,美国政府一方面为了摆脱越战造成的财政困难向日本转移负担,另一方面也为了应对日本本土的反越战和反基地运动,再次考虑对驻日美军进行整编。在这次整编中,美国起初计划从冲绳撤出海军陆战队,关闭普天间机场。后来为了消除大幅缩减日本本土基地造成的负面军事效果,美国调整了最初计划,转为强化普天间机场的功能,使其成为西太平洋上的一大据点。

二、冲绳美军基地维持和强化时期(1972-1989年)

1972年,美国把冲绳的施政权归还日本,但保留了驻冲绳的美军基地,并要求日本给予美军在朝鲜半岛和台湾海峡作战时自由使用冲绳基地的权利。在“尼克松主义”出台以及中美和解的战略背景下,美国一方面裁撤驻台美军,削减驻韩美军,另一方面凭借冲绳基地维持了对中国台湾地区和韩国的“防卫”义务。冲绳基地的战略价值继续受到重视。

鉴于东亚紧张局势的缓和以及冲绳当地反基地情绪的高涨,美日两国政府一度计划大规模缩减驻冲绳美军基地,包括撤离海军陆战队。然而,1974年双方达成的整编计划却非常有限,基本维持原状。值得一提的是,围绕驻冲绳海军陆战队的去留问题,美国国务院和军方立场意见相左,日本政府却认为海军陆战队是驻日美军的唯一地面作战部队,是美国防卫日本的明确保证。在日本政府的直接请求下,美国才最终决定留下海军陆战队。对美国来说,驻冲绳海军陆战队既扮演了快速应对全球各地紧急事态的军事角色,又扮演了向盟国和潜在敌国显示美国军事存在和意志的政治角色。

20世纪70年代末以后,美苏对抗再次激化。冲绳在美国全球战略中的地位更加受到重视,被称为“拱顶石”(keystone)。1985年,冲绳县知事西铭顺二访美,向美方提出中止海军陆战队实弹演习、归还普天间基地等要求,但直到冷战结束,美国也没有做出任何回应。

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美军C-130运输机队

三、冲绳美军基地继续维持并启动搬迁计划时期(1990-2000年)

冷战结束后,美国一度计划削减海外驻军,也确实归还了冲绳的部分基地。但1993年朝核危机爆发后,美国改变了计划,提出在亚太地区维持十万驻军,包括驻冲绳的海军陆战队。美军还修订了“朝鲜半岛紧急情况作战计划”(OPLAN 5027),其中冲绳基地被设定为从美国本土向朝鲜半岛增兵的据点。

然而,1995年冲绳发生的三名海军陆战队士兵强暴一名当地少女的事件,使得当地反基地运动空前高涨,美日不得不调整计划。日方提出归还普天间机场,但美方的对策并非归还而是搬迁,即在冲绳县内建造所谓替代设施,也就是新基地。美军的设想是,把嘉手纳机场、普天间机场或其替代设施以及那霸机场,作为重要据点群同时使用。

1997年,美国国防部长威廉·科恩(Willian S. Cohen)公开表示,即便朝鲜半岛和平统一以后,美国也不会调整在东亚的驻军。这意味着,美国在东亚驻军的任务不局限于应对朝鲜半岛紧急事态,而是包含了扼守“第一岛链”、防范中国进入西太平洋的长远战略考虑。

四、冲绳美军基地向分散化、小型化方向发展时期(2001年至今)

在“9·11”事件的冲击下,美国政府启动了针对海外基地及驻军的全球整编(Global Posture Review),目标是在缩减海外基地规模的同时,把部署在世界各地的前沿兵力整编成杀伤力更大并能迅速展开的投送力量。作为美军全球整编的一部分,美日开始就驻日美军整编展开协商。双方同意,把维持美军威慑力和减轻当地负担作为整编的基本原则。

2006年,美日就“整编路线图”达成一致。其主要内容包括:将普天间基地迁往冲绳北部名护市的边野古地区;在冲绳保留海军陆战队第三远征军作战部队,将司令部等8000人及其家属9000人迁至关岛;在102.7亿美元的搬迁费用中,日本承担60.9亿美元。该计划把边野古替代设施的建设取得进展和日本支付搬迁费作为实施条件。对美国来说,把普天间基地搬迁和关岛基地扩建挂钩,让日本承担大部分费用,能同时满足军事、政治和财政上的要求,可谓一举多得。

值得注意的是,此次驻日美军整编并非单纯为了配合美国的全球反恐战略和减轻冲绳当地的负担,美国的一个重要考虑是,应对所谓的“中国导弹威胁”。早在1997年,美国国会国防委员会就预见到,中国的弹道导弹和巡航导弹将在2010-2020年间对冲绳等地的美军前沿基地构成威胁。正是在这一背景下,关岛的战略价值开始受到重视。在美军看来,冲绳的优点是临近台湾海峡、朝鲜半岛等潜在冲突地区,缺点是容易受到中国的导弹攻击,而关岛则正相反,两者可以互补。同时,对美军来说,由于关岛是美国的属地,使用关岛基地不存在使用冲绳基地时面临的日本国内政治掣肘的问题。对于驻冲绳海军陆战队的角色,美国更重视的已然不是其威慑力,而是其在联合军演、防卫交流等“战区安全合作”方面的任务。在此背景下,美国计划大幅提升关岛驻军规模,将其建成西太平洋的战略枢纽,形成从冲绳到关岛、再到夏威夷的多层防线。自此,美国开始在更宏大的战略背景下认识普天间基地搬迁和关岛基地扩建的意义。

2012年,美国再次对搬迁计划做出重大调整,决定对将海军陆战队移驻关岛事项与将普天间机场迁往边野古事项进行脱钩,并把搬迁司令部改为移驻作战部队。这一决定背后的直接原因是,普天间搬迁计划因受到当地反对而停滞不前,更深层原因是美国财政状况和地缘战略的变化:一方面,阿富汗战争和伊拉克战争造成美军军费激增,全球金融危机又引发经济停滞,美国国防预算日益受到压力,影响基地政策;另一方面,美国的战略重心开始从反恐战争转向大国之间的地缘政治竞争,随着奥巴马政府提出“转向亚洲”和“亚太再平衡战略”,亚太地区前沿部署的重要性随之上升。这一时期,美国对海外基地提出了新要求,即地理上分散、作战上有弹性、政治上可持续。为满足这些要求,2012年的新计划将9000名海军陆战队撤离冲绳,其中5000人部署至关岛,2500人移驻至澳大利亚,1500人驻扎回夏威夷。2019年,美国国防部发布《印太战略报告》,再次确认了上述计划,其中关岛作为战略枢纽,将为所有在印太地区行动的美军提供关键的作战和后勤支持。

综上所述,从二战后期直到今天,冲绳一直在美国的军事战略中扮演着重要角色。美国从未考虑过放弃冲绳基地,但在驻军规模、结构、地点以及任务等方面则保持灵活性。战略、财政和国内政治等因素共同影响了美国的决策和日本的因应,也决定了冲绳基地战略价值的变化及连续性。

(本文原文刊载于《亚太安全与海洋研究》2020年第6期,文章观点不代表参考消息·参考智库立场)

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